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生态公益林建设存在的问题及法律保护建议 工作研究《现代农业科技~2009年第3期 生态公益林建设存在的问题及法律保护建议 刘博周训芳 (中南林业科技大学,湖南长沙410004) 摘要探讨了集体林权改革的原因,阐述了林权改革的进展,分析了现阶段公益林保护存在的问题,提出了在林权改革大环境下加强 公益林保护法规与制度建设的对策. 关键词生态公益林;集体林权改革;问题;法律保护 中图分类号DF413.2;F326.2文献标识码B文章编号1007—5739(2009)03—0246—03 在以确定权属为核心的集体林权制度改革中,实质就 是利益的重新分配.然而,一方面被划为公益林的经营要比 商品林投入更大,另一方面森林生态效益是林业可持续发 展的基础.生态公益林这种公共生态产品是很难进入市场 而得以实现,需要由政府进行干预和协调.笔者就集体林权 改革现状下如何对生态公益林进行保护,同时协调公共生态 利益与个人利益的问题提出了政策建议,以期在此基础上建 立符合改革实际情况的生态公益林保护的法律与制度,深 化集体林权改革. 1集体林权改革的原因与进展 随着我国社会主义市场经济体制的逐步建立,集体林产 权虚置,农民经营主体地位不落实等问题日益突出,严重制 约了农民发展林业的积极性和林业生产力的发展.一是农民 收入水平低,对造林没有积极性,严重制约了林业生产力的 发展.我国林业产权制度不能激发林业经营者或潜在林业经 营者的积极性.这是造成生态问题迟迟得不到解决和林区农 民收入得不到明显提高的根本原因【1].在消除贫困和促进林 业发展的过程中.权属问题是非常值得关注的闭.二是生态 建设面临的危机要求改变以木材生产为主的传统模式,要 求经济发展与生态建设并重.三是木材供给不平衡,供需矛 盾尖锐,生态安全不容乐观.四是市场经济体制要求林业产 权市场化.在我国市场经济体制下,林业要适应市场经济体 制的新要求,必须在继续推进林产品市场化的基础上,大力 推进林业产权市场化. 集体林权制度改革推动了农村的发展,给广大农民带来 了实惠.一是大部分农民的积极性得到了显着提高,从”要 我造林”变成了”我要造林”,为生态建设创造了良好的基 础.二是大部分农村收入明显增加,优化了农村经济结构, 给林业发展创造了条件.集体林权制度改革后,在农民收入 方面.森林资源成为农户重要的生产资料,同时让利和还利 于民,直接增加了农民收入.三是促进了农村的整体发展, 增进社会效益.集体林权制度改革,解放了林地,搞活了经 营.提供了农民大量就业机会,让农村富余劳动力就业状况 得到改善. 然而.改革的背后也逐步显现出一些问题,尤其在公益 林的建设与保护方面.在以确定权属为核心的集体林权制 度改革中,实质就是利益的重新分配,在公共生态利益与个 作者简介刘博(1981-),男,湖南邵阳人,在读硕士.研究方向:环境与 资源保护法学. 收稿日期2009-01-12 体利益之间如何进行合理的分配关系到生态建设与林业发 展之间能否顺利进行,关系到林业生态,经济,社会效益能 否统一. 2公益林保护存在的问题 1998年4月29日第九届全国人大常委会第二次会议 修改以后的《中华人民共和国森林法》(以下简称《森林法》), 从经营管理目的的角度把森林区划为商品林与公益林,在 此基础上进行的集体林权改革,一方面,商品林完全放开, 进入市场交易;另一方面,集体或农户个人的公益林由各地 管理.因此,在集体林权制度改革后,生态公益林的发展和 保护存在以下问题. 2.1有关生态公益林的法规政策不健全 一 是生态公益林法律概念在现行法律法规中不明确, 不统一.由于法律条文中对生态公益的调整对象涵盖范围不 周全,直接导致某些生态公益林资源或者功能不能得到国 家法律的有效保护.二是没有对生态公益林进行统一管理. 生态公益林的管理者及其管理权限没有明确,生态公益林管 理相关部门缺乏有效的协调.在管理范围,权利,适用上出 现相互交叉甚至冲突,致使生态公益林不能得到有效保护. 比如有些地方制定了明确鼓励矿产资源开发,水利水电工 程开发的政策,但没制定对被开发生态公益林的地方加以 适当保护的具体规定,从而导致生态公益林管理依法办事或 执法监督上所采用的法律无法统一.三是现行的相关法规 中,对生态公益林管理缺乏力度.我国虽然有《森林法》和一 系列相关政策,但是相关的法律法规体系还不完善.生态公 益林具有外部性特征,尽管目前《森林法》规定将森林划分 为防护林,用材林,经济林,薪炭林和特种用材林五大类,但 并没有有效地建立起相应的保护措施和必要的制度保障. 在森林经营,采伐管理制度和方法上将两类林混淆. 2.2森林区划与集体和农民的权益问题 对于公益林和商品林的区划比例的多少会直接影响到 集体和农户的收入来源,甚至当地的经济发展.在很