论地方环境行政研究.pdfVIP

论地方环境行政 张建伟 （河南大学法学院，河南 开封 475001） 摘要：环境及环境问题的地方性特点决定了地方环境行政在环境保护中的第一性责任。作为地方固有自治 事务的地方环境行政，其运行要求分权的法律化及相关利益的合理设定，为此需要通过环境法的完善予以 解决。 关键词：地方环境行政 第一性责任 自治事务 运行 一、 环境保护与环境行政 工业革命以降，伴随着人类改造自然能力的大幅增强，人类所赖以生存和持续发展的环境遭受到前所未有 的污染和破坏，环境质量不断退化，环境问题逐渐成为人类社会所关注的重大问题，环境保护开始受到重 视。20 世纪60 年代后半期在工业化国家爆发了声势浩大的群众性环境保护运动，以此为推动，各国纷纷 加强了环境保护。环境保护主要是指去减少或甚至去避免造成环境的负担及危险所采取的措施或行为整体。 此时应包含有三大内涵：“①为排除现已存在与出现的对环境的损害；②为去排除或减轻现在对环境可能 或潜在的危险性；③为经由预防措施的采取来防止对未来环境的危害性。” 环境保护要求国家的介入，这 源自于环境问题的特质。虽然人们对环境问题发生的成因有不同的看法，但有一点却是共同的，即环境问 题的解决单靠市场的运作是无法达成的，因为作为“公共物品”的环境在市场条件下无力克服“外部性” 所带来的污染和破坏。由此，国家的介入成为现实的选择。在国家的权力体系中，行政权所具有的主动性、 直接性、连续性和具体性等特点使其在环境保护中发挥着不可替代的作用，所以环境行政构成了环境法的 核心内容。1972 年在瑞典首都斯德哥尔摩召开的联合国人类环境大会，其通过的《人类环境宣言》明确宣 布：“保护和改善人类环境是关系到全世界各国人民的幸福和经济发展的重要问题，也是全世界各国人民 的迫切希望和各国政府的责任”（原则第2 条），并进而指出：“为实现这一环境目标，将要求公民和团 体以及企业和各级机关承担责任。……各地方政府和全国政府，将对在他们管辖范围内的大规模环境政策 和行动承担最大的责任。……”（原则第7 条）。1992 年在巴西里约热内卢召开的联合国环境与发展大会 制订了旨在保障人类社会实现可持续发展的《全球21 世纪议程》，其在序言中强调：“为圆满实施议程， 首要的是各国政府要负起的责任”。至此，环境保护中的环境行政在各国得以确立。 现代政府作为科层政府都有着中央政府和地方政府之分，这一点无论是单一制国家还是联邦制国家，因此 在环境保护领域，国家要创造中央制度及地方政府层面的制度，所以环境行政包括中央环境行政和地方环 境行政。 二、 地方环境行政分析 1、地方环境行政的作用 环境作为人类生存与发展的客观基础在自然上具有整体性和地方性的特点：一方面环境中大气、水、土壤、 生物及其声、光、电等各个环境要素相互依存、相互影响，构成一个整体；另一方面，由于纬度和经度的 差异，导致了地球热量和水分在各个自然区域的分布不同，形成不同的景观。而由人类活动引发的环境问 题则更显示出鲜明的地方性特色，各地由于经济、社会和人文、自然条件的不同，环境问题的形成和表现 各有特点，如城市与乡村环境问题不同、经济发达地区与欠发达地区环境问题不同、生态脆弱地区和稳定 地区环境问题不同等等。因此，环境问题决不会在全国都以一个模式出现，无论在质上还是在量上都是带 着每个区域的个性出现的，只有中央环境行政一律定型的控制措施，要切实地对付如工厂集中区域中的高 密度污染和局部的特殊破坏最终是不可能的，这就需要由作为保持区域社会安全和秩序的地方环境行政来 掌管法的执行，按照区域性环境问题的特殊性制定专门的环境保护措施，根据判断予以实施的方法，从而 比由中央环境行政实施能够期待更切实的效果。另外，环境问题的解决还必须将土地、水、森林、草原和 生物等自然资源的正确利用以及石油、煤炭等能源的开发实施有机地联系起来以便有效地采取综合的对策， 但在中央环境行政中，由于上述管辖权复杂地交织于各行政机关之间，要实现环境行政的一元化是困难的。 与此相反，在地方环境行政的场合下，可以将权限统一，从而较容易形成综合环境行政。再者，目前环境 控制的手段日新月异，与中央环境行政通过法律的限制容易形成固定的形式相比，地方环境行政的限制灵 活性强，易于及时、机动地对应新的环境问题。这样，地方环境行政在环境保护中具有第一性责任，最适 合于环境行政的功能实现。 2、地方环境行政的性质 地方环境行政在性质上早期被认为