论地方人大还贷承诺的法律属性及监督机制研究.pdfVIP

论地方人大还贷承诺的 法律属性及监督机制 朱羿锟’梁卫洪” 近年来，大量的地方人大还贷承诺虽然在一定程度上促进了地方 信用建设，但也迸一步迫使地方政府直接承担更多财政风险，加快了地 方政府隐性或有债务显性化进程，所引致的地方政府现实债务压力和 潜在财政风险都有进一步激化的危险，并将直接影响地方经济可持续 发展和社会和谐稳定，本文拟探讨其法律属性及其监督机制，借以抛砖 引玉。 一、地方人大还贷承诺的基本形式 我国地方政府使用中央银行专项贷款、国债转贷资金以及外国政 府和国际经济组织贷款，均需提供政府担保，而且这些融资计划都必须 经过国务院及其有关部门批准。地方政府向银行和金融机构进行项目 融资常见的保证方式主要有：(1)项目资产浮动抵押+项目收费经营 ·暨南大学法学院副院长、教授、博士生导师。 一广东省人大财经委员会副处长。 239 担保法疑难问题研究与立法完善 权抵押+项目公司银行账户抵押①+地方政府还贷承诺(经地方人大 确认)或地方人大还贷承诺；(2)资产经营公司或项目公司保证+地方 政府还贷承诺(经地方人大确认)或地方人大还贷承诺。地方政府还 贷安排多采用政银信用合作协议或者相对单一的筹资计划和还贷方案 协议，而非传统意义上的较为简单直观的担保函。地方人大还贷承诺 就是对政银信用合作协议的确认或批准。 。 广东省地方人大还贷承诺函大部分都是由有关市县人大常委会以 决议或决定等形式出具，其中有些即是由人大常委会办公室(厅)出 具，表明经本级人大常委会同意(故下文的“地方人大还贷承诺”均指 地方人大常委会出具的还贷承诺)。具体操作方式：银行和有关金融 机构首先要求地方政府以现有投融资平台或新组建投融资平台为借款 人，将一个区域或城市规划建设的若干基础设施项目组合起来作为一 个整体向银行提出贷款申请，并由地方政府按银行要求的固定格式向 银行出具承诺函，②经同级人大出函确认(银行发出附条件的要约邀 请，地方政府完成要约邀请所付条件再提出要约)；随后银行和有关金 融机构完成信用评审、债项评审，再与地方政府及其他相关部门和当事 人签订信用合作协议和项目融资合同(政府委托借贷合同)，③确定政 府授信额度、统贷利率、贷款期限(包括还贷宽限期)和还贷期限等，启 动放贷程序(银行承诺．完成合同的订立)。贷后管理时，银行和有关 ①在项目建设合同中．有关项目融资的还款主要依靠项目本身的现金流量。因 此．大部分的项目融资都会以账户和账户上的存款余额设定抵押。对账户上存款余额设 定抵押，其实质是浮动担保的一种形式。对于账户的抵押，从我国金融法严禁转让、出 借、出租账户的规定来看，账户是不能抵押的；但如果把账户作为结算合同来分析．账户 实质是借款人依据结算合同所享有的一项权利，依据合同可以转让的理论，在取得开户 银行许可的情况下．账户又是可以抵押的。 ②我们的调查也发现．地方人大基干机关公文规范以及对担保法的理解，出具的 还贷承诺许多都与有关银行要求的格式承诺函存在不少差异。 ③银行和有关金融机构在整个借贷过程均居于主动和主导地位。并通过格式合同 的方式引导完成合同订立和履行．当构成《担保法》中的“强令贷款”。 论地方人大还贷承诺的法律属性及监督机制 金融机构既监管借款人也监管项目。还款来源则包括项目自身建成运 营产生的收益(项目自身现金流)、借款人的综合收益以及地方政府经 地方人大批准并确认以在一定期限内每年安排预算外支出(包含了由 项目开发建设带来的土地增值收益和项目建成后的相关收费)和预算 内安排的有关支出，以增加资本金或补贴等方式注入给借款人(政府 投融资平台)，再由借款人将自身经营收入与注资、补贴一并用于还 贷。 二、地方人大还贷承诺的法律属性： 民事担保抑或组织增信 (一)民事担保路径于事无补 、 地方人大还贷承诺表面上属于民事担保，但是，依据《担保法》第8 条，除经国务院批准为使用外国政府或者国际经济组织贷款进行转贷 的除外，国家机关不得为保证人。显然，地方人大还贷承诺并不属于但 书中的例外情形，因为都是