论中国土地宏观管理法制化研究.pdfVIP

论中国土地宏观管理法制化 符启林术 引 言 党在2003年闭幕的十六届三中全会明确提出：我国在全面建设小康社 会进程中要统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自 然和谐发展、统筹国内发展与对外开放。这五个“统筹”是党和全国人民对 中国改革开放和现代化建设二十多年实践经验的正确总结，体现了全面、协 调、可持续的科学发展观。此后，党和国家领导人又在不同的场合多次提到 科学发展观，它已成为我国新时期现代化建设的奋斗目标和根本任务。 可持续发展作为科学发展观的基本内涵之一，早在20世纪80年代就为 人们所关注并已成为世界各国的共识。可持续发展强调人类要和自然和谐共 处，协调发展，既要充分利用自然资源以提高当代人的生活水平，又要合理 开发和使用有限的资源，为子孙后代着想，使他们能永续发展。其中，土地 资源的可持续利用是经济和社会可持续发展的基础，是实践科学发展观的重 要前提。 要实现土地的可持续利用，就必须综合采用政策、法律和经济等多种手 段全面强化土地宏观管理。在经过多年“法律虚无主义”和“以政策代替法 律”的“冷落”之后，法律手段对于治理土地的重要性和必要性已日益凸 现，越来越成为改革开放的热点话题。反映在立法中，2004年的《宪法》 修正案第十条将原宪法第十条第三款“国家为了公共利益的需要，可以依照 法律规定对土地实行征用。”修改为：“国家为了公共利益的需要，可以依照 法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”与此同时，温家宝先后发 +符启林，中国政法大学教授，博士生导师。 384科学发展观与法制建设 表了主题为“严格土地管理”的几次讲话。土地，这一关系国计民生的宝贵 资源，终于又一次被现实提到了立法和执政的制高点。 土地宏观管理的必要性 (一)土地的重要性 土地，是万物之载体，财富之源泉，是人类生存和发展的物质基础，17 世纪英国著名的经济学家威廉·配第曾说“土地是财富之母，劳动是财富之 父”，没有土地，人类生活就成了无源之水，无本之木。 纵观人类发展的历史，每一次重大的社会变革莫不与土地有关。16～18 世纪英国资产阶级化的大地主通过“圈地运动”完成了发展自由资本主义所 需要的原始资本积累，从而开创了封建社会向资本主义社会迈进的先河。中 国是具有浓厚东方色彩的农业大国，自古以农立国，农民的大半辈子都是过 着面朝黄土背朝天的生活，土地是他们的命根子，谁给他们土地，他们就拥 护谁，反之，谁剥夺他们的土地，他们就反对谁。因此，土地问题历来为帝 候将相所看重，成为他们剥削农民的财富源泉，同时又是他们笼络民心、维 护统治的有力工具。中国早期政治思想家认为“诸侯之宝三：土地、人民、 政事”，其中，土地贵为三者之首，土地在统治者心目中的地位由此可见一 斑。基于同样的原因，历代农民领袖也大都以解放土地为口号领导农民进 行起义，推翻封建王朝的统治。在古代，土地几乎就是政权的代名词，拥 有土地就等于基本掌握了政权，因土地多寡造成的贫富差距非常悬殊，“富 者田连阡陌，贫者无立锥之地”，这就足以使土地成为历朝历代革命之根 源。 土地是农民心目中神圣的上帝，是统治者的压迫工具，是革命者的有力 斗争武器，同时还是现代国际法上国家之所以成为国家的必备要素之一。 “领土是国家赖于存在的物质基础，也是国家主权活动的空间。有了确定的 领土，居民才能聚居，生产居民和国家赖于生存的物质财富，国家才能在它 的领土上建立起来，并有效地行使国家主权。世界上所有地国家都有一定的 领土，无领土的国家是没有的。一个没有领土，漂泊不定的民族，是不能构 成一个国家的。”①而以土地为主要成分的领陆是领土的最基本部分。由此可 ①端木正主编《国际法》，北京大学出版社，2000，第64页。 论中国土地宏观管理法制化 385 见，土地不仅对国内人民的经济政治生活影响深远，而且还是一国进行国际 交往，参与全人类社会生活的基本要件之一。 我国党和政府历来理解和重视农民和土地之间不可分割的鱼水情怀，并 将这种认识和关心运用到革命和现代化建设中去。早在新民主主义革命时 期，毛泽东就敏锐地看到了中国革命的实质和夺取革命胜利的路径，指出 “中国革命实际上是农民革命，农民问题就是土地