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地方法院、检察院人事权统一管理的两个重大问题-法律 地方法院、检察院人事权统一管理的两个重大问题 刘松山 摘 要：十八届三中全会关于地方法院、检察院人财物统一管理的构想，是关系到司法职权的性质与人民代表大会制度基本内容的重大司法改革。从我国的宪法体制看，司法职权的中央性，主要是指其立法权限和服从全国人民意志的中央性，但人类司法权形成的历史与理论，以及建国以来我国地方法院、检察院人事权管理的发展历程，都表明，司法职权具有非中央性的特点。理解我国司法职权中央性的同时，也要把握宪法体制中容易被误读为中央性的关节点。改革地方法院、检察院的人财物管理制度特别是人事任免制度是个需要进一步审慎权衡与思考的重大问题，应当以有利于加强而不是削弱、建设而不是损害人民代表大会制度为基本政治方向和重大政治原则。 关键词 ：司法改革 司法职权 人事权统一管理 中央性 非中央性 人民代表大会制度 一、问题的提出 十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》对推进司法改革提出一系列规划。其中，一个具有重大体制变革意义的内容，就是要“推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理”。为什么要推动省以下地方法院、检察院人财物的统一管理？三中全会决定给出的理由是“确保依法独立公正行使审判权和检察权”、“保证国家法律统一正确实施”。习近平总书记在对若干重大决定的说明中也专门提到这一点。三中全会决定和习近平总书记的说明中，关于推动地方法院、检察院实行人财物统一管理的理由，是站在宏观角度阐述的。更具体地说，推动人财物统一管理，目的就是要排除地方各种因素对法院、检察院的干预，即通常所说的，使司法活动去“地方化”。这已成为当前司法改革的基本共识。 如何从法理上具体论证这一去“地方化”的司法改革措施呢？三中全会结束不久，中央政治局委员、中央政法委员会书记孟建柱发表了一篇关于司法改革的重要文章。他在文章中说了这样一段话：“我国是单一制国家，司法职权是中央事权。考虑到我国将长期处于社会主义初级阶段的基本国情，将司法机关的人财物完全由中央统一管理，尚有一定困难。应该本着循序渐进的原则，逐步改革司法管理体制，先将省以下地方人民法院、人民检察院人财物由省一级统一管理。地方各级人民法院、人民检察院和专门人民法院、人民检察院的经费由省级财政统筹，中央财政保障部分经费。”孟建柱的这段话，是从法理上论证为什么要实行地方法、检两机关人财物统一管理的。根据他提出的观点，司法职权具有中央事权的性质，据此，司法机关的人财物理应由中央统一管理，但由于现在条件不具备，只能逐步改革，先实现由省一级统一管理，待将来条件成熟时再由中央统一管理。 此后，为学习贯彻习近平总书记在中央政法工作会议上的重要讲话精神，《人民日报》专门刊登的一篇评论员文章，题为《中国的司法权从根本上说是中央事权》。文章进一步从法理上论证推动省以下法院、检察院人财物统一管理的理由：“我国是单一制国家，司法权从根本上说是中央事权。各地法院不是地方的法院，而是国家设在地方代表国家行使审判权的法院。”这篇文章进一步论证了司法职权的中央性。 直接将审判权、检察权定性为中央事权，在理论和实践两方面，都属于重要创新。就笔者所见，无论宪法法律还是党内文件、党和国家领导人讲话以及全国人大及其常委会的有关决议决定，此前都不曾公开使用过这样的表述。为克服法院、检察院在司法活动中的“地方化”倾向，从这一角度考察司法职权的性质，既是重要的尝试，也具有重要的意义。上述孟建柱和《人民日报》评论员的文章，站在特定的角度，将司法职权定性为中央事权，在很大程度上揭示了我国司法职权的特点和规律。而这两篇文章也提示我们，关于司法职权是否属于中央事权的定性，在人财物统一管理的改革中，实际位于理论的制高点，把这一问题研究和回答清楚了，对于人财物能否统一管理和如何统一管理，就会有清晰的思路。 由省一级统一管理地方法院、检察院的人财物，在具体操作上涉及两个问题： 一是统一管理财、物，实际就是统一管理法院、检察院的财政开支。这个财政开支是由中央负担还是由中央与地方共同负担，不是根本性问题，说地方法院、检察院的财物由于受制于同级政府包括其他党政机关，影响了司法公正，那么，将这个控制权上收，是容易解决的，也不存在难以逾越的宪法法律障碍。 二是统一管理人，即统一管理地方法院、检察院的组成人员。这是十分关键的问题。其实，早在2004年修改宪法时，一些专家和部门就建议，改变各级人民法院由同级人大产生的体制，最高法院和高级法院的组成人员由全国人大产生，基层法院和中级法院的组成人员由省一级人大产生。经过十来年的酝酿，类似设想已经成为司法改革中人事管理的