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基层民主视阈中的政府决策与公民参与关系分析洪涛涛-行政管理 基层民主视阈中的政府决策与公民参与关系分析洪涛涛 洪涛涛,于成文 （宁波大学马克思主义学院， 浙江宁波315211) ［摘要］改革开放以来，中国基层社会治理格局发生了巨大变化，一方面政府在决策过程中越来越重视民主的作用，另一方面民众对基层公共事务的参与热情越来越高，政府决策趋于民主化和公民有序的政治参与成为推动当前基层民主发展的原动力。从基层民主中的政府决策和公民参与两者关系的角度来探究当前我国基层民主发展所面临的困境与脱困的方向，无疑具有极大的理论意义和实践价值。 [ 关键词 ]基层民主；政府决策；公民参与 ［中图分类号］D630［文献标识码］A［文章编号］1008-6463（2014）01-0005-04 ［收稿日期］2013-10-20 ［作者简介］洪涛涛（1988-），男，浙江安吉人，宁波大学马克思主义学院硕士研究生，主要从事思想政治教育研究;于成文（1965-），男，江苏徐州人，宁波大学马克思主义学院副教授，硕士生导师，博士，主要从事科学社会主义和社会发展战略研究。 基层民主以及基层民主制度建设，是全面建成小康社会的重要组成部分，其发展状况直接体现和影响着中国特色社会主义民主的实现程度和发展水平。十八大报告对基层民主的性质和内容作出了新的阐释，认为基层民主是“实行群众自我管理、自我服务、自我教育、自我监督”，是“人民依法直接行使民主权利的重要方式”，主要包括“城乡社区治理群众自治、基层公共事务群众自治、公益事业群众自治和企事业单位职工代表大会制度”[1] （P1）。而基层民主制度下如何推动政府和公民两个主体之间自发合理有序地运行成为当前理论界研究热点。 国内学者关于如何实现政府决策民主化和公民有序参与观点颇多，而很少论及两者关系。在什么条件下两者是相辅相成、相互促进的，在什么条件下是充满张力、相互阻碍的？清楚把握这些问题对于在基层社会建立政府和公民的良性互动机制有重要意义。 一、基层民主中政府决策与公民参与的关系：“高—低”两分法分析 纵观各国现代化发展历程，可以发现“民主化在保障和促进现代化发展的过程中，实际上离不开政府在其中的有效作用”[2] （P45），这就需要政府作出科学、合理的决策。本文所论述的政府决策仅指行政决策，是指国家基层行政机关及其工作人员依照政策和法律为实现行政目标而采取的行为设计和行为抉择过程。 基层民主化的标志是政府决策集体在决策过程中能够倾听民意、集中民智，与社会公众始终保持密切联系。也可以说，基层民主化的标志是基层群众能够广泛而充分地参与规则的制定和程序的执行。所谓基层社会中的公民参与是指当基层政府作出与公民具有利害关系的决定和政策时，公民个人或团体通过一定的方式、途径和程序直接进入政府的决策过程，了解相关的政策信息，并发表自己的意见和建议，以此来影响政策结果的行为过程。 当然这些只是理论上的概念，而具体体现在在基层社会中，政府决策和公民参与之间充满着矛盾，但也会相互融合。那么基层民主视域下政府决策和公民参与的关系是什么？他们在何种情况下是相辅相成的，又在什么情况下是相互阻碍的？下面将按照基层民主化程度的“高—低”两分法，从逻辑上建构出政府决策程度与公民参与程度的四种关系类型，即： （一）“两高”——基层民主社会的“桃花源”。 在上表中，Ⅰ区“政府决策民主化程度高，公民参与程度高”，这是基层社会中民主化程度非常高的制度。在这种制度下，基层政府能够积极创造条件、制定政策保障公民广泛参与决策和满足公民表达自身利益的诉求。基层社会现代化程度不断深化，公民在生产劳动的过程中基于自身利益的考量也产生对于各种信息的诉求，这就构成政府决策民主公开的强大动力和压力，激励政府提高信息透明，在阳光下进行决策。当然在“两高”制度下需要政府和公民保持平衡式发展，既需要公民有序的政治参与，政府又能及时回应公民提出的政策参与要求，并在行政决策体系中完全采纳公民意见。在此需要说明的是，因为公民参与程度的不同，政府内生民主和公民外部推进之间存在着阶梯发展的情况，也就是西方学者Sherry R.Arnstein所说的“公民参与阶梯论”(A Ladder of Citizen Participation)，它包括无参与形式、象征性参与形式和完全型参与形式。[3]据此可知，在Ⅰ区内公民参与程度高是属于完全参与形式，它代表的是理想状态，这种模式属于基层民主社会中的“桃花源”，为了达到公共利益最大化,对社会治理者来说这是可望而不可及的。从政府决策过程看，不可能达到百分之百的民主。基层服务型政府也只是说行政机关在作决策中趋于民主化，要考虑公民的自身利益但不是把政策完全交给公民来决定。鉴于在基层政府决策过程中