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规范行政承诺几方面思路 　　〔摘要〕 行政承诺是一种给付性的行政行为，具有义务性、将来性、单方性，承诺法定原则、合理原则及诚信原则贯彻行政承诺行为始终。在我国，行政承诺的运作虽然取得了积极的效果，但同时也出现了一些偏差，影响了行政承诺的效果。规范行政承诺，应针对行政承诺书在承诺内容与事项上存在文本瑕疵的现象，规范承诺事项的内容、标准和提供的服务水平；针对行政主体的违诺现象，建立分层细化的内部承诺问责制以确保履诺；针对管理欠缺，加强对行政承诺全面和连续的监督和管理；针对界定违诺责任主体存在认识上的误区，明确违诺主体和违诺责任；针对追究违诺责任存在法律适用上的困难，从法律层面对行政承诺加以规范。 　　〔关键词〕 行政承诺，责任主体，承诺事项 　　〔中图分类号〕D035 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1004-4175（2012）01-0126-03 　　 　　在法律有其自身的局限性并被要求保持稳定性的情况下，行政承诺适应了行政权力管理复杂社会事务的需要。近二十多年来，各国在塑造服务型政府过程中，积极推行服务承诺制，特别是英国1991年的“公民宪章”运动，吸引许多国家纷纷效仿，至1996年，全世界共有15个国家推行了服务承诺制。〔1 〕 在我国，1994年，山东省烟台市建委和规划局率先推行社会服务承诺制，开创了国内行政机关实行服务承诺制的先河，并取得良好社会效果。1996年下半年，全国交通、建设、内贸、公安、工商等十大“窗口行业”社会服务承诺制全面展开。经过多年的实践，我国行政机关的责任意识和行政效率有了很大提高，明显改善了公共机关服务质量。行政承诺的运作虽然取得了积极的效果，但同时也出现了一些偏差。鉴于此，笔者试对行政承诺实践中存在的问题加以分析，并探讨如何加以规范以实现该制度的初衷。 　　一、规范承诺事项的内容、标准和提供的服务水平 　　当前，行政承诺书在承诺内容与事项上存在文本瑕疵，直接影响着行政承诺的运行效果。具体表现在以下几方面：一是以“行政公开”代替“行政承诺”。如《昭通市文化体育局依法行政承诺书》中，对该行政机关法定职权的列举，是很多行???机关作出承诺的典型代表，但这种承诺并没有超过法律规定的范围，只是把法定职权以公开的形式作出宣示和介绍，如“认真贯彻行政许可法和依法行政纲要，严格按照法定权限和程序履行职责”、“全面公开文化体育新闻出版政务信息；公开行政许可事项、非行政许可事项及内部管理事项；公开涉及我局职能的常用法律、法规、规章和规范性文件” 〔2 〕。即使不作这些承诺，行政机关本来也必须执行这些法律规定。二是承诺标准不明确或缺乏刚性。如某税务机关在承诺书中规定“对纳税人申请的开业、变更、注销登记，只要符合规定、手续齐全，一般在15个工作日内办结。” 〔3 〕 “一般”的表述使得行政主体在遵守承诺标准上更为“灵活”。三是内容表述不准确。如表述服务时限为“时间在X天之内”或“在X日内答复”，而准确的表述应为“X个工作日之内”或“在X个工作日内答复”。 　　为此，应规范承诺事项的内容、标准和提供的服务水平。在作出承诺前，行政主体应当做好充分的调查研究，对自身的践诺能力作出客观的评估。具体可以通过调查问卷、访谈或第三方评估等多种方式，向行政相对人全面了解本部门、本机关的工作现状、存在的主要问题以及相对人对承诺内容和承诺程度的期望等，从而决定是否作出承诺以及承诺的限度和空间。承诺事项的内容要规范，既不能超越法律规定，也不应当仅仅是法律规定职责的简单复述；承诺标准应以法定标准的具体化为准绳，制定承诺标准时要准确、具体，具有可操作性；在确定服务水平目标时要综合考虑相对人的期望值和行政主体的实际履约能力等各种相关因素；承诺事项应列明相应的处理流程或期限、时间和预期要实现的服务水平，方便相对人全面掌握所需信息，指标要具体、明确，并具有可操作性。 　　二、建立分层细化的内部承诺问责制以确保履诺 　　在履诺过程中，一些行政主体有违诺现象。与行政承诺书的文本瑕疵相关联，实践中的行政主体也借种种“缝隙”不践行诺言，这主要表现为“假诺”、“低诺”、“不诺”等。“假诺”即别人怎样承诺、上级怎样要求，行政机关就怎样承诺，明知办不了也承诺，结果无法兑现；“低诺”即避重就轻，只承诺容易做到的；“不诺”即不管外界如何呼吁，依旧置若罔闻，不予承诺。综合而言，这些违诺现象可分为两种情形：一是“明示的失诺”。指行政主体在履行承诺过程中，对之前的承诺事项、活动、计划的中途撤销、部分不履行、完全不履行等行为，如政府承诺年内要为民众做10件好事，但年终并没有完成或中途取消了其中几件等。又如，某镇派出所针对本镇治安状况差、对企业和种养殖户敲诈勒索、聚众哄抢的案发率居高不下之情形，推出了“你被哄抢、敲诈，我赔偿”的治安承诺。但是，当某个体工商户