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论中原经济区政府间合作机制构建 　　摘要：中原经济区建设上升为国家战略之后，急需构建一系列跨行政区的政府合作机制，以此推进中原经济区建设。由于受到多年来形成的“行政区经济”的影响，加之现行的体制机制不够健全完善，在构建五省政府间合作机制的过程中，各自为政的领导体制、各地政策制度的内部性、地方市场分割和保护、重复建设和产业雷同等问题将是遇到的主要困难和障碍。在国务院《指导意见》的推动下，借鉴国内外的成熟经验，尽快建立中原经济区建设指导协调委员会、协调管理机构和日常工作机构，抓紧构建包括5省参与的经济区建设合作协调机制、科学合理的区域合作制度约束机制、互利共赢的利益分享和补偿机制、科学有效的政府绩效评价机制是当务之急。 　　关键词：中原经济区建设；国务院《指导意见》；政府合作机制；体制机制创新 　　中图分类号：F127　文献标识码??A　文章编号：1003-0751(2012)02-0051-04 　　中原经济区是以中原城市群为支撑、涵盖河南全省、延及周边地区的经济区域，具体包括河南省的18个省辖市，安徽的淮北、宿州、阜阳、亳州，山东的菏泽、聊城，河北的邯郸、邢台，以及山西的晋城、长治、运城，共29个省辖市，土地面积28万平方公里，区域内近1.58亿人口，占全国人口总量的11.83％。全区1.9亿亩耕地，占全国的1／10以上”。在横跨5省涉及29个省辖市的广大区域范围建设经济区，遇到的困难和需要解决的问题之多是可想而知的。在众多待解的矛盾和问题中，由于计划经济时代形成的“行政区经济”，加之现行的体制机制不健全不完善，急需构建一套强力的跨行政区的政府合作机制，以此推进中原经济区建设。因此，本文研究中原经济区建设中政府间的合作机制，具有重要的理论和实践意义。 　　构建中原经济区政府合作机制的困境 　　《国务院关于支持河南省快建设中原经济区的指导意见》(以下简称《指导意见》)中指出，支持中原经济区建设“是加快河南发展，与全国同步实现全面建设小康社会目标的需要；是带动中部地区崛起，促进区域协调发展的需要”。可见，加快建设中原经济区是中央的战略思想，它为中原经济区建设发展提供了强大的政治支撑。但在具体的建设过程中，包括河南、河北、山东、安徽、山西省级政府和下属的29个省辖市政府，在中原经济区建设发展的进程中往往扮演着相互矛盾的双重角色。一种角色是“行政区经济”的代表，对应着分散型的经济发展模式；另一种角色是经济区建设的参与者，从事着经济区一体化的建设任务。这两重角色的冲突正是在现有的地方行政制度的基础上形成的。这种矛盾主要表现在：(1)分割的行政区与经济区一体化的矛盾。由于省级政府和下属的29个省辖市政府都有各自的独立利益，造成了区域之间的各自为政、协调难度加大。区域行政管理的思想根深蒂固，经济区建设发展的领导体制还不完备，协调机制还不完善，中介参与机制更未形成。(2)局部利益与经济区公共利益的矛盾。近年来的地区排名次、几十强几百强评选等强化了各级政府的名次诉求，地方政府越来越具有独立的利益要求。加上经济区建设的参与主体除了政府及其职能部门外，非政府组织和企业的参与程度十分有限，使得政府间利益竞争的负面影响不能自发地消除。(3)政府官员业绩考核和任期制同经济区长远发展目标的矛盾。目前，各级政府问的竞争，从一定程度上讲，仍然是政府领导人之间的绩效竞争。政府官员的政绩诉求本来可以通过市场合作能够达成的而现在则化为泡影。由于上述原因的影响，尽管相关各地政府积极性很高，先后开展了一些卓有成效的工作，但从中原经济区建设发展的推进过程看，还存在政治、经济与政府的多重障碍，中原经济区建设发展中的一些根本性问题还没有得到很好的解决，主要表现在： 　　一是尚未建立强有力的跨行政区的区域领导协调管理机构。众所周知，从河南省委书记卢展工提出“中原经济区”的概念，到中原经济区建设列入河南省“十二五”规划和国务院颁发《指导意见》，仅仅只有一年多的时间。期间，尽管相关各地各界积极开展了一些工作，但跨行政区的区域领导协调管理机构仍处于思想酝酿阶段。没有统一的跨行政区的区域协调管理机构，区域合作就很难进入到真正的实质性阶段。 　　二是根深蒂固的体制障碍、制度壁垒。目前，中原经济区内的土地征用、土地市场和户籍等制度，农民进城落户的社会保障、住房、技能培训、就业创业、子女就学等制度安排还没有摆脱区域内的独立性、内部性和分割性。土地利用总体规划和土地整治规划尚未编制出来，资本、产权、技术、土地和劳动力等要素市场仍处在探讨阶段。加上根深蒂固的城乡分割、地方保护、恶性竞争，有可能导致整个经济区竞争的无序和区域效益的下降，使得中原经济区建设目标难以实现。 　　三是构建区域分工与合作发展新机制困难重重。截至目前，中原经济区的准确边界还没有确定，中原经济区建设的“路线