深层打造信息服务大行业我国通信监管亟待转型.docVIP

深层打造信息服务大行业 我国通信监管亟待转型 信息产业部电信研究院通信政策与管理研究所 博士 廖小伟 一、我国通信监管亟待向融合监管转型 “三网融合”问题，涉及到信息服务大行业的市场界定、市场结构以及监管主体等一系列重大体制问题。“十一五”规划，首次写入了“三网融合”这一重大的信息服务业演进路线。“加强宽带通信网、数字电视网和下一代互联网信息基础设施建设，推进‘三网融合’”。仔细解读不难发现：在保证内容产业健康发展的前提下，国家决心打破广电和电信之间泾渭分明的体制壁垒。 从技术发展来看，所谓的“三网融合”，并不是广电要吃掉电信，也不是电信要吃掉广电，而是在业务层面，以IP技术为主导的计算机网络技术，要通吃广电和电信，进而向信息服务大行业演进。从国际比较来看，发达国家在20世纪后期相继修改了信息通信产业相关法律法规，允许广电与电信相互渗透双向进入；三网融合监管，也已经成为信息通信大产业发展不可逆转的主旋律。 二、我国通信监管亟待向行为监管转型 在“外科手术式”重组以及结构性改革之后，如果撇开“三网融合”、产业国资主导、全业务运营等问题不谈，可以说我国基础通信产业有效竞争格局已经初步形成；从这个意义上说，我国通信产业已经跨入或者说正在跨入“后结构性阶段”。因此，通信监管面临着如何转型和深化的巨大挑战。为了把握这个问题，不妨将通信产业改革和发展，置入我国改革开放的经济转轨大环境中来考察。 借鉴经济理论可以发现，营造有效竞争市场环境，需要层次递进考虑三层问题：第一次层次，推进产权多元化、引入市场竞争；第二层次，优化市场结构和调节市场行为；第三层次，引导竞争行为和监管合作行为。从法理分析与国际比较来看，由于具有自然垄断、国计民生以及技术革新频频等属性，通信产业往往是反垄断以及反不正当竞争的豁免领域。因此，在“后结构性阶段”，通信监管需要进一步融合反不正当以及反垄断等职能，重点需要转向如何引导和规范市场行为。 需要说明的是，除了竞争与合作划分之外，市场行为也可以划分为价格和非价格行为，或者水平和垂直市场行为等。借鉴国际经验，结合我国通信市场国情考虑，从紧迫性、重要性和缺失程度来看，与竞争行为相比较而言，应该重点研究并监管合作行为；与价格行为相比较而言，应该重点研究并监管非价格行为；与水平市场行为相比较而言，应该重点研究并监管垂直市场行为。 从现实市场行为来看，采取相关法律、经济、行政、技术手段之后，违规与疑似违规行为，从原先的互联互通障碍和无序价格战等，已经或者将更多地表现为资费卡特尔行为、用户预锁定行为、业务与终端搭售行为以及垂直一体化与约束关系行为等。预计在3G商用后，层出不穷的市场竞合行为，将表现得更为错综复杂，比如代际异网漫游、站址与设施共享等；如果不及时进行行为监管，对我国通信市场乃至信息服务大行业，将产生不可估量的负面影响。 三、我国通信监管亟待向产业上下游协同监管转型 现阶段，在技术革新与市场开放的双重冲击下，与世界各国一样我国也面临着电信转型问题：即电信企业如何转型为综合信息服务企业。而所谓的综合信息服务，除了电信业务之外，还将包括互联网信息业务、增值业务及其平台业务、集团ICT业务等。一方面，通信监管需要积极支持电信转型，否则可能无法保证通信网络再投资建设，进而影响信息通信业乃至信息服务大行业可持续发展；另一方面，通信监管需要保护产业上下游的中小企业。因为，由于电信企业拥有基础网络设施，电信转型，有可能对产业链中的中小企业产生不良挤压效应，从而有可能阻碍信息服务大行业做大做强。 因此，如何引导产业链上下游协同发展，成为通信监管成功转型的又一关键因素。借鉴国际经验，结合通信产业国情，产业链上下游协同监管，需要达到降低新技术扩散成本、增进消费者福利、促进国有资产保值增值等多重目的。目前来看，迫切需要引导和规范由电信运营商所主导的产业链上下游的垂直重构行为，平衡如何推进电信转型与发展内容/应用以及互联网等增值电信企业特别是中小企业之间的关系，从而使得产业集群能够和谐地、协同地发展。 四、总结 总之，我国通信监管亟待向三网融合监管转型，向行为监管转型，向产业链上下游协同发展监管转型。也只有这样，才能将信息服务大行业做大做强，才能更稳妥地服务通信强国战略，才能深层次地践行“信息化带动工业化、工业化促进信息化”、进而转变经济增长模式的基本国策！ 图1 三网融合向信息服务大行业演进示意图 图2 通信监管三层次递进示意图 图3 信息服务大行业上下游的分层示意图