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从行政区划角度对民族地区稳定与治理机制新思考 　　摘 要：中国作为一个地域辽阔、民族众多的国家，妥善处理民族问题，保持民族团结与稳定对于维护国家统一与安定至关重要。民族区域自治制度已实施多年，但民族地区仍有不安定因素客观存在，尤其是对于幅员较大、地处边陲的地区，“维稳”越来越被强调和重视。借用以民族区域自治为重要特征的民族型政区，以行政区划的有关理论，分析民族地区不稳定之原因，并进一步探究制度层面的问题；同时借用“专区”概念、放权及政治制度的有关理论探讨治理措施。 　　关键词：行政区划；民族地区；政治制度化 　　中图分类号：D633 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2012）10-0042-03 　　地域辽阔、民族众多是中国的公认特征，妥善处理民族地区问题，保持民族团结与稳定，对于维护国家统一与安定可谓至关重要。民族区域自治制度已实施多年，但民族地区仍有不安定因素客观存在，尤其是对于幅员较大、地处边陲的地区，“维稳”也越来越被强调和重视，众多应对措施和治理之道也陆续出现。另一方面，民族区域自治是民族型政区的重要特征，那么我们可否从行政区划的角度并深入到制度层面来看民族地区不稳定的原因，再由此探讨治理之道？ 　　作为一种有意识的国家行为,所谓行政区划，是指“国家为了实现自己的职能，便于进行管理，在中央的统一领导下将国土划分为若干区域，并相应建立各级行政机关、分层管理的区域结构。”[1]行政区划的类型共有地域型、城市型、民族型及特殊型政区四类。中国地域辽阔、民族众多，各个少数民族之间、少数民族与汉族之间，在经济发展、政治建设、历史文化、风俗习惯等方面都有着较大差别，其分布上具有“大杂居、小聚居”的特点，所有这些都要求中国在行政区划方面必须采取相应措施，在民族区域建立与之现实状况相适应的制度，促进民族地区的稳定与发展。 　　中国共产党成立初期，曾经主张过在自由式联邦的基础上，建立中华联邦共和国，并曾一度主张实行所谓“民族自决”[2]，即“每个民族都有权自由地决定本民族的命运,包括建立独立民族国家的权利的原则”[3]。后来根据中国民族关系的实际状况，提出了建立民族自治型政区、实行民族区域自治的方案。其目的在于尊重少数民族的风俗习惯，保障其管理本族内部事务的权力，维护地区稳定与国家统一。 　　一、自然地理因素及衍生问题对民族地区稳定的影响 　　自然地理条件对于民族地区的稳定状况一直是不可忽视的因素，即便在交通日益发达的今天，幅员与地理位置带来的控制难度及由此伴生的教育、信息差异仍对民族地区的稳定具有重要影响。 　　第一，幅员与地理位置导致政府治理难度加大。 　　民族区域自治的本意在于尊重少数民族的生产生活方式与风俗习惯，保障少数民族管理本族内部事务的权力。然而，“自治”虽然可以通过尊重与放权形成积极能动作用，但就中国具体情况而言，民族自治地区本身往往幅员较大，地域辽阔，加之自然条件较差――或处于高原山地，交通较差；或深居内陆，陷于盆地，气候干燥，人口密度远远小于内地大多地区，更不用说人口密度早已达到3.7万人/平方公里的上海浦西区，和人口密度分别为1.4万人/平方公里和1.3万人/平方公里的北京和广州城区[4]，例如藏北高原的那曲和阿里地区人口密度每平方公里不足1人。在海拔4 500m以上的地区，人口密度极低，为真正的地广人稀地带[5]。因而民族地区城市数量较少，且在分布上呈稀疏而分散之态，加上各个地区面积较大，不仅使中央政府在实际操作中则常处于鞭长莫及状态，即便是自治地方政府，有时也难以对其进行有效管理。而且这些民族地区往往地处边陲，天高皇帝远也就更加大了中央有效控制难度。 　　第二，教育、信息因素与地区稳定密切相关。 　　地理环境带来的治理难度之外，中国各少数民族多有自己的语言文化，因而体现于教育方面的明显差异同样与地区稳定关系密切。藏族、穆斯林等更多接受传统的经文教育，而非在汉族地区已日益普及的世俗教育。且民族地区在教育资源占有方面处于相对劣势，有关数据显示1999年少数民族普通中学学生占全国学生总数比为6.84%,大学生占6.7%,都大大低于全国的平均数[6]。不同的教育背景与水平使得少数民族群众与汉族群众在关于地区治理的具体问题上价值观必然有所差异，这一方面会对少数民族群众进行政治参与造成限制；另一方面，随着社会发展，更多的人渴望参与政治，但如果期望与实际的满足相距甚远，则很容易产生颓丧感。何况民族地区多环境闭塞，不仅与外界缺乏交流，更缺少流动的机会，更加深了民众的陌生感、不理解甚至不满情绪。而这种“不满”一旦被少数野心家利用，很可能造成民族地区群众对于中央及民族自治地方政府的误解甚至仇视，如“3?14”事件，暴乱者除了藏独势力，大多是被煽动的民众，煽动者正是以民族、宗教为借口，利用群众