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公民参与有效决策模型再探讨 　　[摘 要]公众参与必然会深度影响公共决策的制定与执行。托马斯的公众参与有效决策模型是解决如何实现有效参与的问题，进而提升公共决策合理性的有益尝试。对于该模型，国内学者在承认其价值的同时又对其进行了继承性的批判与发展。基于此，本文试图将其继续向前推进，构建了以参与范围、参与形式、参与程度、参与保障、参与效果评估五个维度为核心、与公共决策过程相契合的公共决策有效参与模型。 　　[关键词] 有效决策模型 有效参与 模型重构 　　[中图分类号] D035 [文献标识码] A [文章编号] 1006-0863（2014）01-0102-04 　　一、公民参与的有效决策模型批判 　　1.公众参与有效决策模型的基本内容托马斯在《公共决策中的公民参与：公共管理者的新技能与新策略》中提出了公众参与的有效决策模型。该模型的基本内容是：第一，将有关政策制定和执行的两个核心变量，即政策质量和政策的公众可接受性引入模型，为社会参与范围和程度选择提供了依据，即社会参与范围和程度选择取决于公共决策的需求状况或者两个维度的平衡。政策质量期望越高，对公众参与的需求程度越小；政策接受性期望越高，对公众参与的需求程度和分享决策权力的需求程度就越大。如果两种需要都很重要时，就需要在增强公众参与或限制公众参与等不同观点间寻求平衡。第二，在公共决策的可接受性方面，根据参与类型和深度将社会参与划分为不同类型，按照政策的可接受性目标及需求，公共管理者可以选择不同形式的社会参与途径，吸引公众以不同的方法介入公共决策制定和执行过程。第三，进一步地提出了七个问题，包括决策质量要求是什么、政府有充足的信息与否、问题是否结构化等，以更明确地厘清社会参与的范围、程度和频率，并理性地思考一项政策过程中利益关系人的边界，寻求公共参与方式与政策要求和目标之间的相互适应性。第四，公共管理者可以根据公众参与有效决策模型，根据公共决策的性质，由低到高地选择不同梯度的公众参与决策类型，包括自主式管理决策、改良的自主式管理决策、分散式的公众协商、整体式的公众协商、公众决策。[1] 　　2.公众参与有效决策模型的本土化批判与发展公众参与的有效决策模型引入国内后，国内学者对其本土适应性提出了质疑和批判。“托马斯模型的核心关注点在于回答政府应在何时、以何种方式吸引社会参与的问题，它隐含的前提是负责的政府、积极行动的公民以及多样化社会参与机制的存在。很明显，这样的前提在我国并不现实，公民参与的必要性在学者和公共管理者之间似乎也还远未达成共识。因此，我国公共决策中的公民参与问题，首先要回答的是公民为何能够参与进来的问题，其次才是以什么方式参与的问题。”[2] 　　另有学者针对有效决策模型进行了本土化发展，提出了精英主导下的公民参与决策模式。该模式针对宏观、中观和微观层面决策问题的不同，提出不同的决策模式：第一，宏观问题决策坚持以高层精英为主导的自主式管理决策模式。在关系国家和地区发展走向的全局性与整体型问题上，高层精英始终是公共决策的主导力量。第二，中观问题决策坚持精英和公众参与的改良式自主管理决策和分散式公众协商决策。很多中观问题决策需要公民的适度参与，但并不能将决策权力完全让渡给公众群体，精英群体应该为公民参与决策的秩序、限度做出具体的制度安排，有效保障中观问题的决策质量。第三，微观问题决策坚持以公民参与的整体式公民协商决策和公共决策模式。包括物价调整、社会保障、教育收费、住房问题等与公民切身利益密切相关的公共决策，公共管理者应当与公民整体协商，使公众有机会充分表达自己的观点，以民意、民情作为最终决策的立足点，让公众的价值偏好成为最终决策的主导力量。[3] 　　托马斯理性地分析了社会参与优缺点，论证了社会参与有效性的评判标准，为公共管理者决定在不同的公共政策制定、执行中选择不同范围和不同程度的社会参与形式提供了实用和可操作的指南。但是，集成了各种参与决策研究成果的有效决策模型不能给如何实现“有效参与”这一问题一个满意的答案。首先，有效决策模型是自上而下的、单向的、一维的决策模式，而公众参与在相当程度上意味着自下而上的决策模式。其次，该模型没有考虑到参与的环境，即参与的各种制度和非制度保障这一重要维度缺失。再者，该模型虽隐含了对参与程度的关注，但没有对参与程度进行具体阐述，更没有指出该如何衡量和提升参与程度。第四，该模型虽界定了参与有效性的两个维度，但没有提出要对参与结果进行评估，更没有针对结果评估而提升参与品质和提升参与有效性的修正体系，也就是说，该模型是一个静态的封闭系统。第五，虽然托马斯的有效决策模型提出了五种不同类型的管理决策，但它并未与公共决策过程相契合。第六，实践中，有效决策模型应用于上海世博会的实例表明[4]，该模型未能有助于实现有效参与进而提升