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公益维权视野下城管职责新定位 　　导读：城管无论是暴力执法，还是非暴力执法，都招致社会舆论的不断质疑。问题的根源在于制度设计。城市管理中的违法行为本质上是公共资源的分配与私人诉求之间的冲突。仅仅依靠行政处罚不能建立自我调节的和谐社会秩序。城管的职责定位将城管执法人员与违法人员变成了相反相成的利益共同体。实现由纯粹的行政处罚职能向公益维权职能的转变，是破解城管执法难题的必由之路。 　　在崇尚按部就班、循规蹈矩的政治环境下，各地城管局为了破解执法难题，不断创新执法方式，形成了两大派系：暴力派与非暴力派。暴力派以湖北省天门市为代表，指导思想为“粗暴对野蛮”。非暴力执法又有不同的分支：成都市的美女轮滑执法、武汉市的沉默注视执法、广州市的女性温柔执法、义乌市的无情绪执法。但无论采取何种执法方式，社会舆论都质疑不断。本文认为城管执法上下两难的境地根源于深层的制度设计。实现由惩罚违法向公益维权理念的转变，重新认识城管职责，是破解城管执法难题的必由之路。 　　一、我国城管法定职责的定位及其弊端 　　（一）城管机构的法定职责：行政处罚 　　城管局的设立目的就是为了相对集中行使行政处罚权，设立依据是1996年3月17日颁布的《中华人民共和国行政处罚法》。该法第16条规定：“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。”为了落实这一规定，国务院于同年4月15日发布《关于贯彻实施＜中华人民共和国行政处罚法＞的通知》，要求“各省、自治区、直辖市人民政府要做好相对集中行政处罚权的试点工作，结合本地方实际提出调整行政处罚权的意见，报国务院批准后施行；国务院各部门要认真研究适应社会主义市场经济要求的行政执法体制，支持省、自治区、直辖市人民政府做好相对集中行政处罚权工作”。1997年5月，经国务院批准，北京市宣武区在全国率先启动了城市管理领域的相对集中行政处罚权试点工作。随后，天津、黑龙江等省(市)也相继开展了相对集中行政处罚权的试??。1999年，《国务院关于全面推进依法行政的决定》要求扩大试点范围。国务院办公厅于2000年发布了《关于继续做好相对集中行政处罚权试点工作的通知》，要求把相对集中行政处罚权试点中的成功经验运用到市、县机构改革，进一步理顺市、县行政管理体制。2002 年，《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》，对相对集中行政处罚权工作的授权主体、相对集中行政处罚权的目的和适用领域、处罚权的行使主体作出了进一步的规定。此后，全国绝大多数城市先后建立了城管执法机构。针对试点工作中出现的多层执法、多头执法、执法扰民、重权轻责、以权谋私等突出问题，2002年10月，《国务院办公厅转发中央编办关于清理整顿行政执法队伍实行综合行政执法试点工作意见的通知》，决定组建综合行政执法机构并赋予其独立的行政执法主体资格，统一行使行政处罚权，并在广东省和重庆市开展综合行政执法试点工作。2003年中央编办再次发出《关于推进相对集中行政处罚权和综合行政执法试点工作有关问题的通知》，明确了相对集中处罚权与综合行政执法执法都是行政管理体制改革的重要内容，并明确了都要逐步由相对集中集中处罚权向综合执法过渡的工作要求。 　　实行综合执法试点工作的遵循的首要原则就是“两个相对分开”，即实现政策制定职能与监督处罚职能相对分开，监督处罚职能与技术检验职能相对分开，实行综合行政执法。从制度设计上来说，城管局的法定职责就是单纯行使行政处罚权。 　　（二）城管执法的思维定势：强制惩罚 　　城管局的法定职责决定了执法工作思路，依据法律法规及本级政府和有关部门的政策规定，认定辖区内一切人员是否有违反行为，对违反者责令立即改正，并视情节决定是否采取处罚措施。也就是说，城管执法人员是带着一种“敌视”的职业心态同辖区内的工作对象进行互动。 　　以天门市为例，天门市为了改变市容市貌脏乱差的问题，五年内换了四任城管局长。最初采取了重罚措施，对各类城管违章现象坚决取缔并按一般计费额的3-5倍予以处罚，但重罚效果并不明显，执法手段因此升级为“打”。天门市环卫局局长熊巍说，“以前都是这样，对于不配合的就要打，而且有时开例会都是这个意思，城管工作就是要打，领导老是这样强调。”城管队员胡学文在回答警方询问时说，“我们局里所谓的优秀，就是在执法活动中，肯出手打人的人。对于表现优秀的人，领导都要表扬和提拔。”而商贩对城管的感受也是“不打人的局长，就干不长，打人的就被提拔”。 　　“若从规范法学角度观察，小商贩就是一群扰乱社会秩序、破坏城市环境卫生的人。”而良好的社会秩序则是“强者对弱者，富者对穷者施以暴力和强制的结果”。这种观点深刻反映了城管执法人员的工作心态。 　　（三）城管定位的