我国地方政府目前土地财政问题研究.docVIP

我国地方政府目前土地财政问题研究 　　摘 要：近年来，土地财政问题已成为我国宏观经济运行中的突出问题之一。土地财政作为我国财政体制的独特现象，有一定的合理根据，但其造成的不良影响也是多方面的，特别是土地财政暴露出我国目前分税制财政体制的某些问题。解决土地财政问题的相关对策：完善现有的财政体制；完善土地增值收益的利益分配机制；完善土地政策，加强土地管理。 　　关键词：分税制；土地财政；改革措施 　　中图分类号：D035 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2013）29-0099-02 　　近期，国家审计署公布的《36个地方政府本级政府性债务审计结果》显示：18个省会和直辖市，有17个承诺以土地出让收入来偿债，比例高达95%。审计结果表明，2010年底，政府性债务大约有40%要靠土地收益来偿还，而现在，部分地区这一比例已经超过一半，地方政府债务偿还高度依赖于土地收益[1]。土地财政已成为地方债的救命稻草，也成为我国宏观经济运行中的突出问题之一。深入探析土地财政问题的症结，解决当前地方政府对土地财政的依赖成为未来政策着力解决的重点和难点。 　　一、土地财政及其不良影响 　　土地财政是指地方政府利用土地所有权和管理权所进行的财政收支活动和利益分配关系[2]。“土地财政”的主要内容包括：第一，土地资产收益及其相关的行政性收费收入。土地资产收益主要包括国有土地使用权出让收入和国有土地使用权交易的租赁和转让所得。其中国有土地使用权出让收入主要是以招标、拍卖、挂牌和协议方式出让土地取得的价款。第二，与土地相关的房地产业和建筑业税费收入，目前主要包括耕地占用税、城镇土地使用税和土地增值税、契税。第三，土地融资收入，是指地方政府通常以政府所属的土地储备中心、政府性公司和开发区为融资平台，以土地为抵押获得银行信贷支持，获取地方政府发展经济所需资金支持。 　　从短期、局部来看，土地财政激发了地方政府发展经济的积极性，在一定程度上缓解了地方政府的财政困难，加速了城镇化进程，提升了地方政府提供公共服务的能力。然而，从长期、全局来看，土地财政会加大宏观经济运行的风险和社会风险。 　　第一，土地财政派生的政府债务蕴含了现实与潜在的财政风险。地方政府通过土地财政不仅获得巨额土地出让收入，而且以土地作为抵押获取巨额信贷资金，用以支持社会基础设施，扩大下一轮土地财政规模及其他资金需要，由此派生出巨额地方债务。而土地出让收入属于一次性财政收入，易受宏观经济形势的影响。而且土地财政不具有可持续性，一旦随着大规模的城市化进程结束，可供开发的土地日益减少，未来的公共财政将面临严峻考验。第二，“土地财政”推高了地价，加剧了城市居民购房困难与社会分化。地价的上涨会传导到房价身上，当房价长期高于实际市场价值，房地产投机行为就会泛滥，房地产泡沫就会形成，使社会财富流向富裕的投资炒房人群，也造成普通民众买房难。第三，土地财政严重损害了广大农民的利益。《中国改革》杂志2004年引用一项调查表明，被征用土地的收益分配大致是：地方政府占20%～30%，企业占40%～50%，村级组织占25～30%，而农民仅占5%～10%。地方政府采取强制性的土地征用政策，低价征地，高价出售，从中获得巨额土地增值收益，同时城市化进程又是地方政府的政绩。在商业利益和政治资本的双重利益的驱动下，城郊农民大量失地，而不法之徒也由此以权力寻租的方式获取暴利。 　　二、财政体制与土地财政 　　20世纪80年代开始，我国先后进行了三次财税改革，调节中央政府和地方政府的财政分配关系，实行对地方政府放权让利、分灶吃饭的财政包干体制。这种体制的一个明显的表现特征是两个比重（财政收入占国内生产总值的比重和中央财政收入占财政总收入的比重）都在下降，第一个比重由1979年的28.4%下降到1993年的12.6%，第二个比重由1979年的46.8%下降到1993年的31.6%。中央弱财政的现实威胁集权体制的运行，致使中央政府的经济调控和行政管理能力大大下降，导致“国家能力”被严重削弱，已经超过了“分权的底线”[3]。 　　中央政府为改善自身财政状况，于1994年推行了分税制改革。根据事权与财权相结合原则，将税种统一划分为中央税、地方税和中央地方共享税，并建立中央税收和地方税收体系，分设中央与地方两套税务机构分别征管；科学核定地方收支数额，逐步实行比较规范的中央财政对地方的税收返还和转移支付制度；建立和健全分级预算制度，强化各级预算约束”。① 　　分税制实施之后的当年，中央与地方的财政收支状况就开始发生较大的变化，中央的财政收入占总收入的比例达到55.7%，比1978年增加40个百分点，但中央财政支出占财政总支出的比例变化不大，仅为30.3%。再之后的1995年到2010年中央财政收入占国家财政总收入的比值一直稳定在52