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同票同权实施存在障碍及其完善 　　摘 要：十一届全国人大三次会议表决通过了关于修改《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》的决定，首次将“城乡按相同人口比例选举人大代表”写入选举法。但是时隔三年，在其具体实施过程中仍存在很多障碍。笔者针对“同票同权”在具体实施过程中遇到的障碍提出了一些建议：第一，放宽城镇户籍限制，保障流动人口选举权；第二，提高农民的参政议政能力；第三，清除歧视性法规，制定实施细则。 　　关键词：同票同权；农民；平等；户籍制度改革 　　中图分类号：D911 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2013）19-0151-02 　　2010年3月5日十一届全国人大三次会议通过了关于修改《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》的决定，这次选举法修改最大的亮点是“城乡按相同人口比例选举人大代表”，即所谓的“同票同权”。从此，“四分之一条款”（按照农村每一代表所代表的人口数四倍于城市每一代表所代表的人口数比例选举人大代表）彻底退出了历史舞台。但是笔者认为在其具体实施过程中仍存在很多障碍，如何将法律上的“同票同权”落实到实处，让农民真正享受到平等的选举权是需要进一步探索和研究的。 　　一、“同票同权”实施过程中存在的障碍 　　（一）农民流动人口选举权实现途径不畅通 　　“同票同权”在具体实施过程中遇到的首要障碍即是农民流动人口选举权实现途径不畅通。湖南社会科学院农民工研究中心郑秀华在长沙对439户进城农民工家庭的政治参与状况进行的问卷调查显示：94.1%的人没有参加过所在城市社区的委员会选举，首要原因是“没有资格（47.7%）”，其次是“无暇参加（13.8%）”[1]219。从上述数据可以看出，大量的农民流动人口在其工作生活地参加选举的途径是不畅通的，由于城镇户籍限制过严，导致大量农民流动人口在本地无法实现选举权。我国的户籍制度自1958年开始建立，经过60年代和70年代的发展而逐步定型。该二元制的户籍制度把全国人口分为农业人口和非农业人口，当时设立这种户籍制度是为了避免大量农民涌入城市而导致城市饱和，同时也为了促进农业的发展和保证农产品的供应，在当时来讲，的确起到了一定的积极作用。但是一方面随着我国农业经济的发展和科学技术的进步，户籍制度对农村劳动力进城的限制，已经明显阻碍了我国生产力的发展[1]58。另一方面，由于按照现行选举法规定，选区可以按居住状况划分也可以按生产单位、事业单位、工作单位划分。而居住状况主要以户籍来核定，对于大量涌入城市的流动农民人口来讲他们没有固定的工作单位，居住地和户籍所在地也相分离，考虑到回乡参加选举的成本很大，城市又对户籍严格限制，导致农民工既不能回原籍所在地参加选举，又不能在居住地参加选举，“同票同权”无法得到很好的落实。 　　（二）农民代表的履职能力普遍较低 　　蔡定剑教授曾在《民主是一种现代生活》中谈到影响民主进程的几种因素，他肯定了受教育水平对民主意识的提高有一定的影响，但并不是决定因素。蔡定剑教授用大量的调研数据论证了农民的政治觉悟和政治热情很高，甚至不亚于大学生。笔者同意蔡定剑教授的看法，也不否认近些年农民的民主意识确实逐渐增强。但是，在现实中一个问题不容忽视。很多农民知道应该去行使自己的权利，也想表达自己的意愿和诉求，但是由于受教育水平的制约，大多农民对于法律的具体规定还是很陌生的，再加上很多农民文化水平很低，不识字，即使成为代表也不能很好地履职。也就是说受教育水平虽然不是民主意识的决定因素，但是却在很大程度上影响着农民代表的履职能力。法律上赋予了农民拥有平等的选举权，大大提高了农民参政议政的政治热情，但是代表的职责不仅仅是要反映群众的声音，更重要的是参与立法，参与国家大事的讨论和决策。这些工作是需要有一定的法学素养和知识储备做前提的。因此，笔者认为只有提高了农民的整体素质，不断提高农民代表的履职能力，才能保证选出的农民代表能够更好地反映民意，进而将“同票同权”发挥出应有的作用。 　　（三）地方立法不够规范导致歧视现象严重 　　我国宪法第三十三条第二款明确规定：“中华人民共和国公民在法律面前一律平等。”近些年来，也陆续颁布了一些法规，逐步放宽农民进城务工的门槛、打破城乡就业壁垒，以法律的形式赋予了农民与城镇居民具有一样平等就业权利。尤其在实行“同票同权”以后，法律逐渐趋于完善。但是由于制度、历史、文化等各方面的原因导致地方仍存在很多歧视性法规，例如：武汉市对使用外来劳动力的管理规定，“党政机关的工勤人员不能用农民工，高精尖行业管理人员等科技含量高的行业工种禁用农民工，商业、车工、钳工等行业要控制使用。若违规使用，对用人单位处以罚款，并限期清退”[2]。可以说，我国几乎所有的大城市都有类似的规定，而这些