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中国高等学校财务控制风险的制度分析 　　摘要：改革开放以来，中国高校发展迅速。资金来源多元化，高校办学自主权也相应提高，高校发展的同时，财务风险也日益凸显，高校内部控制制度还没有建立，财务控制也很薄弱，财务控制带来的风险已经是高校的主要内部风险。高校管理者干预财务活动致使高校财务控制失灵。高校存在公权力，是导致财务控制失灵主要因素。文章从经济学角度分析高校公权力，有助于理解高校财务控制风险的成因，也有助于解决高校的财务控制风险问题。 　　关键词：高校；财务控制；风险；公权力 　　 　　一、 高校财务控制风险 　　1. 高校财务控制。高校财务控制是高校内部控制的一个重要组成部分，是高校内部控制的核心。高校财务控制指是根据高校财务活动的特征和经济活动规律，按照一定的程序与方法，确保学校及其内部机构和人员全面落实和实现高校财务预算的过程，高校财务控制的目的是提高资金使用效率，实现学校社会效益和经济效益最大化。高校财务控制的特征:以不同岗位、部门和层次的不同经济业务为综合控制对象；以控制日常财务收支为主要内容。具体包括：单位组织结构、管理者的职能和权力制衡、监控和检查的控制措施及影响单位业务的各种外部关系等。 　　2. 高校财务控制风险。财务控制制度设计和运行无论多么完美，但是也无法消除财务控制本身的局限性：一是管理人员的行政干预，致使财务控制运转失常；二是高校财务控制人员的业务能力，致使判断错误或者忽略控制程序，甚至认为作假，导致控制失灵；三是受管理成本的影响。高校财务控制是一个系统，它的建立和实施受多种因素影响，主要因素来源于管理者对财务控制的认识和行为。因此，高校财务控制风险指的是高校的管理者或执行者对财务控制的干预或执行不力而导致控制系统失去作用带来的不确定性。 　　中国的高校是政府出资，委托管理的事业法人单位。管理者为政府部门，代理人为政府任命的官僚式领导，高校管理者代表和政府官员同样具有公共权力。中国高校具有完全的行政化的管理模式。在高校日常财务管理活动中，高校管理者直接或间接对财务活动都能产生影响。高校存在公权力就会使财务控制的各个节产生失控的可能。 　　二、 高校公权力存在与财务控制风险 　　中国高等学校组织形式是事业法人单位，校长是组织的事业法人代表，执行党委领导下的校长负责制的管理模式。中国高等学校是以政府为投资主体的事业单位，学校领导经过组织任命后，代表政府实施管理。因此，中国高等学校的领导拥有公共权力。高校领导有干预财务控制程序的能力和动机，管理者的认知和行为会给高校财务控制带来不确定性。 　　为了消除高校财务控制的权力环节带来的不确定性，就必须制度制约。中国高等学校去行政化是正确的做法，去行政化不能改变高校拥有公权力的现实。只是制度存在缺陷和空白造成的财务控制风险。 　　中国高校改革经历了计划经济向市场经济改变的全过程，在计划经济时期，高校自主权不是很大，完全按照计划行事，招生和分配都按照计划进行，公权力多集中于政府，高校只是按照政府要求培训学生，几乎没有公权力，高校领导几乎不干预财务活动。高等教育事业改革后，政府下放了许多权力，高校拥有了办学自主权、财权、用人权，高校领导干预财务活动现象随之而来。中国高校成为一个自由的实体，政府实施委托管理，产权仍归国家，高校仍然属于公共产品范畴，利用公权力谋私的现象产生了。高校属于教育事业，属于公共产品范畴，划入私人物品范畴虽然能减少财务风险，但是不符合国情。现阶段，加强制度建设是关键。从这个意义上讲，制度变迁与公权力架构转变造成了制度存在缺陷和空白，高校领导干预财务活动从而引发高校财务控制风险发生。 　　三、 制度变迁与高等学校公权力架构转变 　　由计划经济体制向市场经济体制过渡的过程中，一方面是公共权力领域的不断缩小与原来公共权力架构的失效，而另一方面，新的公共权力架构还没有完善并有效地发生作用，公共权力架构的失衡造成了制度缺陷，事实上，高校领导必须关心单位的财务活动，而过多干预则会造成财务控制制度形同虚设，最终导致单位财务风险加大，使单位陷入财务困境。 　　1. 强制性制度变迁。美国的道格拉斯?C?诺斯在《经济史上的结构和变革》一书中谈及，制度是“为约束在谋求财富或本人效用最大化中个人行为而制定的一组规章、依循程序和伦理道德的行为准则”，中国的林毅夫在《再论制度、技术与中国农业发展》中讲，制度是“规范人们的相互行为，帮助他们形成对别人行动的预期”。汪丁丁在《制度创新的一般理论》中讲，“制度是指人与人之间关系的某种‘契约形式’或‘契约关系’”。现有制度的产生，无论是正式制度还是非正式制度，既有对历史、传统制度的延续和继承，也有对现有制度安排作出的创新。制度设计者对现有制度的设计或选择，同意识形态、利益集团、社会科学发展程度、尤其是制度设计