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公民参与策略异化倾向及预防 　　摘要:公民参与策略是公民参与的一个重要维度,而中西方学者对公民参与策略的论述有较大的差别。我国公民参与策略中具体参与项目议题与公民参与目的研究不足,而实践中的公民参与策略存在某些异化的倾向。“强党内约束、弱法律限制”的制度安排特征、行政实践中的非民主习惯是导致当前公共服务中公民参与策略异化的深层次原因。因此,必须进一步提高公共服务中公民参与策略形成中的科学性;强化保障公共服务中公民参与的法制建设,培养有益的民主参与习惯,以预防及纠正公共服务中公民参与策略异化的倾向。 　　关键词:公民参与;策略;异化 　　中图分类号:D034.5　文献标识码:A　文章编号:1008-1569(2010)06-0110-08 　　 　　中西方学者对公民参与策略的论述有较大的差别。在西方文献中,公民参与策略是指基于具体公民参与项目而进行参与技术选择和应用的技术。詹姆斯?克雷顿(James L.Creight-ton)将公民参与的技术按参与目的分为两大类,信息交换的技术和公民参与的技术。相应地,克雷顿也按参与目的对公民参与技术的工具箱进行了分门别类:以信息交换为目的的信息交换技术和以促进合法化为目的的公民参与技术。虽然这一分类只能作为公民参与的基础策略或参与策略形成的初始步骤,但却是公民参与技术选择的必要步骤。约翰?克莱顿?托马斯(John?Clayton?Thomas)借用弗鲁姆和耶顿(Vroom and Yetton,1973)关于帮助管理者决定何种程度上吸纳下属参与决策的理论,基于决策类型、政策问题和公民性质等发展了适用公共部门的有效决策参与策略模型。此外,劳伦斯?沃特斯等人(Lawrence C.Waiters)还开发了基于参与目的与问题特征的目的一问题的参与策略。而在国内文献中,公民参与策略则是指在实施公民参与项目时平衡各种目标、利益的技巧组合。我国公民参与策略的形成多以国家宏观政治目标和经济目标为考量因素,参与策略形成中的主观因素多于客观因素,科学性不足。这些特征也不可避免地反映在当前公共服务中公民参与策略的形成过程中。本文研究公共服务中公民参与策略异化的倾向、原因与预防及纠正对策。 　　 　　一 　　 　　公民参与策略中的人为因素多于科学因素,技巧性多于技术性参与策略形成特征,虽然具有较强的灵活性和适用性,但也容易导致策略异化。下面,我们先简要分析目前我国公共服务中公民参与策略中存在的几个异化倾向。 　　 　　(一)“分开抓”策略的异化倾向 　　我国是中国共产党领导下的社会主义国家,党领导整个国家社会的公共事务。中国共产党要在一穷二白基础上,将中国推向民主大国,发展经济和政治的任务一样艰巨。党采取了经济、政治“分开抓”的主动推进策略,以求经济发展、政治民主两不误。在实践中,经济发展与政治民主虽然可以分领域推进,但不可避免地相互影响。这一方面是由于政治与经济间本身存在的密切关系;另一方面,在现有体制下,党领导各项实际工作,各部门对党委负责,下级党委对上级党委负责,宏观发展目标对公民参与策略的形成有直接的影响。 　　通过开展13亿公民参与的人大代表选举实践和基层民主自治实践来推动社会主义的民主建设是我国公民参与发展的主要策略。这两项政治领域的公民参与实践是当前我国公民参与的主要实验场和训练地,也是当前社会主义政治民主化目标的主要内容。为了完成上级党和政府的指示和要求,基层公共管理实践者会尽一切努力提高参选人数、投票率。除了部分农村选举实践较为活跃的地区,在许多基层干部选举、人大代表选举的实践中,仍以基层公共管理者积极动员下的参与为主,许多地方都是通过补偿参与的方式来保证较高的参选率和投票率。处于操作层的基层公共管理者,以完成上级任务或指标为原则,却较少考虑基层民主化实践的真正意义。于是,政治领域依靠动员为主的两大公民参与实践,逐渐出现“形式化”趋向,“分开抓”的策略变形为“形式化”策略,延缓了政治民主的发展步伐。 　　党委统一领导的好处是,党可以统揽全局,根据实践发展的需要及时调整战略。当公共管理领域的公民参与需求不断增长时,党及时调整战略,鼓励公共管理领域中各种公民参与方式的创新,以缓解社会参与压力,消除社会不稳定因素。但这同样也容易引起参与策略“形式化”的倾向。通常,下级党委或政府各部门的公共管理实践者在响应党委创新公民参与方式的号召下,容易形成追求公民参与技术创新的时尚跟风运动,公民参与的技术选择通常不是考虑如何吸纳群众意见或建议,以提高决策质量;也不是考虑如何增进利益各方的相互了解,以增加决策的可接受性等,而是思考参与技术是否具有当下公共管理领域的流行元素,是否既能吸引上级眼球、响应上级号召,又不损害公共管理者自身利益。但在以经济发展为中心的目标指引下,公共管理领域中公民