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公民政策参与功能分析 　　［内容摘要］ 公民政策参与是指公民参与和影响公共政策过程的行为和活动。公民政策参与对于实现民主价值、保障公民权利、维护和增强政府合法性，保证政策的科学制定和顺利执行，保证政策的公共价值和提高公共服务的品质和效能等方面都有重要的积极意义。但公民政策参与并不必然对所有方面的政策问题解决都带来积极的效果，它也可能会使政策的质量、成本、利益取向以及政府效率和权威方面存在问题。重要的是要把握好“度”，尽可能地因势利导，使其扬长避短。 　　［关 键 词］ 公民；政策参与；功能 　　［作者简介］ 马小娟，武汉大学政治与公共管理学院行政管理专业2004级博士研究生，研究方向：公共管理与公共政策 　　 　　公民政策参与是指普通公民（非职业政治家或政府工作人员）通过制度或非制度的途径，以主体或客体的身份直接或间接地参与政府政策过程，表达自身要求和意愿，影响政策输入、转换、输出结果的行为。公民的参与对公共政策过程产生着重要的影响。而且，在多重因素的作用下，其影响具有不确定性，可能是积极的，也可能是消极的，它能够带来重要的收益，但也可能导致严重的风险。本文将从正、反两方面来论述公民参与在公共政策过程中的功能。 　　 　　一、公民政策参与的正功能 　　 　　1.实现民主价值，保障公民权利。参与之于民主价值的实现是至关重要的。科恩曾将民主定义为参与，他在《论民主》中指出：“民主决定于参与――即受政策影响的社会成员参与决策。”①但长期以来，公民对政治系统的参与和影响仅限于代议制的形态下，大多数公民参与的研究也都将关注点定位在自由选举这一制度安排上。问题在于，选举过程中的参与只是最低限度的民主定义，具有一定的局限性如选举的周期性、选举参与的盲目性和结果的非真实性、对具体政策影响的有限性、利益关联的间接性导致的参与冷漠、对少数人利益的忽视等，公民在政策过程中进行的参与，使他们不再受选举周期的限制，随时可以就与自身密切相关的公共问题发表意见和建议，对具体的政策问题形成影响，将参与行为和自身的实际利益联系起来，享受到更加充分、有效的民主权利，使潜在的权利转化为现实的利益。同时，公民参与也是公民政治社会化的一个重要途径。作为一个公民和政府之间的互动过程，公民政策参与使他们在实践中感受到自己的主人翁地位和价值，强化了民主意识，提高了参与热情，同时也习得了参与的知识和技能。 　　2.维护和增强政府合法性。简单地说，政府合法性是政府获得公民认可和支持的能力。这种合法性的获得不仅体现在政府的产生过程中，也体现在政府的实际行动中。亨廷顿将两种来自于不同途径的政府合法性区分为制度的合法性和统治者的合法性。他指出：“在民主国家，统治者的合法性通常依赖于他们满足一些关键选民对他们政绩的期望。但是这一制度的合法性却建立在程序之上，建立在其选民通过选举选择其统治者的能力之上。那些在职的统治者不可避免地会做不出政绩，这样他们就失去了合法性，也就会在选举中被击败，一群新的统治者会接替他们。因此，统治者失去统治的合法性导致了这个体制重新肯定其程序的合法性。”②亨廷顿这里所描述的统治者的合法性很大程度上就是指我们通常提到的政策合法性问题。这种合法性要靠以政策为手段的政府治理的高绩效来实现。政策合法性和制度合法性同等重要。如果一个具有良好制度合法性的政府在解决社会公共问题的主要政策方面连连失败，得不到公民的认可和支持，那么它来自于民主选举的合法性也会大打折扣。公民的政策参与恰恰有助于在政策过程中形成公民与政府的沟通和互动，使公民能更充分地表达他们的意愿和要求，使政府能更有效地回应社会的需求和解决社会公共问题，从而巩固了政府的制度合法性，也增强了其政策合法性。 　　3.优化政策系统，保证政策的科学制定和顺利执行。全面的信息和知识是保证政策科学合理的基础。任何政府决策者的知识和技能都是有限的，仅靠政府决策群体去掌握所有的信息是不可能的。而吸纳公民参与政策过程，进行广泛的讨论和交流，是政府决策者搜集和获取信息的重要途径。对于任何一个或者每一个政策问题，我们不能设想都对应存在着一个明确的“政策相关”（policy-relevant）的专业知识领域。如就酗酒这一行为而言，一些人会将其看成是健康问题，另外一些人会将其看成是一个公共秩序问题，还有一些人对此视而不见，根本不把这看成是政策问题③。显然，不同领域的人们对同一个问题有着不同的看法和意见。或许他们中的每一个都没有找到很合理的解决办法，或者说由于他们各自关注点的局限性，他们根本就不可能提出一个统筹兼顾、为各方所接受的方案，但是他们的“合力”能够使得最后出台的政策正如数学中的“极限”运算一样，是无限地趋向于合理的。安德森说：“权力和知识的分离有可能损害行政管理决定的合理性。”④公共政策过程中职业官员之外的专