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政府预算内外 　　政府预算管理理论基于一个众所周知的前提：财政的前行，无法脱离政府的前行而独立存在。也正因此，财政改革，或者更为细化一下：预算制度改革，当然也无法脱离整个政治制度环境，单独拿出来讨论。 　　十八届三中全会将财政的作用提升概括为“财政是国家治理的基础和重要支柱，科学的财税体制是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障”，但想仅靠财政政策打破已经长久固化的利益格局，显然是件极其艰难的事情。 　　所以要想讨论财政体制改革，首先要解决的问题却似乎并不完全在财政身上。如果说财政学是“治国之学”，它要解决的首要问题就明朗了很多。 　　如何以法治、科学、民主、绩效的方式来管理政府预算？ 　　分解一下这个问题，至少可以得到三个层面的讨论点。 　　第一，在财政理论层面，如何解决预算制度改革的理论框架问题？ 　　第二，在财政技术层面，如何用财政手段“把权力装进笼子”？ 　　第三，在政府管理层面，如何以财政行为倒逼政府预算管理的规范化？ 　　虽然有些问题我们现在还无法解答，但通过广东财政和一众财政研究者的“知”与“行”，我们至少可以确定，我们走在了一条正确的道路上。 　　“古者明王圣人所以王天下、正诸侯者，彼其爱民谨忠，利民谨厚，忠信相连，又示之以利，是以终身不餍，殁世而不卷。古者明王圣人其所以王天下、正诸侯者，此也。” 　　是故古者圣王制为节用之法，曰：“凡天下群百工，轮车?W匏，陶冶梓匠，使各从事其所能，曰：凡足以奉给民用，则止。”诸加费不加于民利者，圣王弗为。 　　――出自《墨子节用中》 　　最近几乎所有地方财政都在讨论一个问题：建立现代财政。按照十八届三中全会中提出“财政是国家治理的基础和重要支柱，科学的财税体制是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障”这一说法，现代财政也可以近似的认为是现代政府的必要非充分条件。 　　那么我们就可以顺着这条线问下去：如何优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安？ 　　就财政工作来说，答案在于预算。那么财政体制改革的核心，也可以说是预算制度改革。 　　再深问一句：什么样的预算制度，才是现代化的预算制度？ 　　答案其实就在题面上：优化资源配置―要讲绩效；维护市场统一―要讲科学；促进社会公平―要讲民主；实现国家长治久安―要讲法治。 　　从题面的思路看，是由财政行为倒逼政府行为的做法。从讲绩效开始，促进科学民主法治社会建设。但从政府制度改革的角度来看，则需要倒过来看。 　　先有规矩，可成方圆。 　　我们在财政理论方面的讨论，也就此开始。 　　法治篇 　　我们在之前各种政策出台之时都有一个矛盾：是先立法后探索，还是先探索后立法？ 　　这是一个很难以回答的问题。但纵观此前的财政改革和政府制度改革方式，大多是先探索后立法。以致于摸了许多年的石头，却依然没过河，反倒进入了改革的“深水区”。 　　这就让人觉得很尴尬：是我们摸石头摸的不好，还是因为其他原因？ 　　其实大可不必因此争论。首先我们要确定一件事，法治，是一个在实践中逐渐完善的过程。但完善的基础是基本法，也就是要先论证这件事方向是否正确，是否有价值，并且设置制度边界，才能让一件事逐渐的开展下去。 　　那么我们接下来要论证的问题更加明确：如何在政府预算管理中体现法治？ 　　答案在于设置管理的边界。按照管理学理论来讲，管理的边界是控制。一件事不至于失控，也就可以换个角度来说，它是在我们的法治框架之内运行。这也是“有限自由”理论的根基。摸着石头过河，并不代表着可以随心所欲。 　　说回到财政预算，那么如何在财政预算中体现法治？我们认为，在现有的预算法作为大纲的基础之上，既然预算法不可能常态的、频繁的修订完善，那么我们就需要以另外一种方式来体现预算的法治性。即通过以主政者名义下达的通知、暂行条例、试行办法甚至政府令等行政手段来人为的，频繁的界定政府预算的失控边界。 　　而在实际操作过程中，有一个明显的问题是：地方主政者经常以顶层设计为蓝本来规划自身的行为模式。而顶层设计由于其管理范围大等原因，通常措辞模糊，行为谨慎。因此，在政府预算执行过程中，广东省采用了一种以地方实践倒逼顶层设计的理念。例如，2009年，广东省中山市制定了《中山市预算绩效管理改革三年工作规划》及《中山市项目预算绩效管理试行办法》，广东省佛山市顺德区政府先后下发了《顺德区财政支出绩效评价试行方案的通知》、《顺德区财政支出绩效管理试行办法的通知》等文件指导财政绩效管理工作的开展。 　　从这些文件可以看出，广东省政府预算管理从法治的角度是以这种“纵向到底”的方式开展的。从另一个角度来说，虽然预算管理的具体操作部门是财政部门，但这种“搭框架”的基础工作，还是需要由