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政府与社会资本合作(PPP)模式透明度研究 　　摘 要：提升政府与社会资本合作（PPP）项目的透明度有助于社会公众了解私营企业的绩效，促进监管责任机制的实现。目前有关透明度的研究多侧重于私营企业与外部利益相关者的互动关系，即外部透明度。然而，外部透明度的实现离不开获得信息的充分性和可理解性。因此，研究公共部门与私营部门互动关系的内部透明度至关重要。通过对两个基础设施项目、一个公用事业服务项目的研究，从制度、战略、认知三个视角对其输入、过程和输出透明度进行分析，可以发现，输入阶段透明度较高，而过程透明度和输出透明度稍低，并且输出透明度变得越来越重要。在一定的制度环境下，有些项目由于拥有明确的输出标准，其所提供的产品和服务是可预期和无争议的，而有些项目则由于输出标准相互冲突而降低了项目的透明度。 　　关键词：政府与社会资本合作；透明度；制度环境 　　中图分类号：D035 文献标志码：A 文章编号：1002-7408（2018）05-0004-08 　　伴随着经济快速发展和工业化、城市化水平的不断提高，公众对公共产品和公共服务的要求不断提高。“经济的连贯增长过程，实际上是其背后存在着的一个政府治理结构连贯变革过程的经济表达。”[1]鉴于现代基础设施在社会经济可持续发展中的重要作用，以及公众对公共服务日益多样化的需求，需要政府进一步转变职能，提升社会治理能力，激发市场活力和社会创造力，探索改善基础设施和公共服务供给的融资、建造、运营、监管模式，以创新的手段和方式提升基础设施和公共服务供给及管理质量，为公众提供优质的公共产品和公共服务。 　　一、问题的提出 　　“十三五”规划指出：“加快进一步放宽基础设施、公用事业等领域的市场准入限制，采取特许经营、政府购买服务等政府和社会合作模式，鼓励社会资本参与投资建设运营。”[2]因此，政府与社会资本合作模式成为探索新型的基础设施和公共服务供给和管理模式的重要选项。深化政府和社会资本合作，落实和完善促进民间投资的政策措施，“有助于积极扩大有效投资，引导资金更多投向补短板、调结构、促创新、惠民生的领域。”[3]然而，运用政府和社会资本合作模式投资及运营基础设施和公用事业设施是一个复杂的过程，许多项目的实施并不尽如人意，甚至引起政府与社会资本之间的利益纠纷，影响了双方的互信，损害了政府的公信力，削弱了政府与社会资本合作模式的吸引力。到底是政府和社会资本合作模式本身存在问题，还是在项目的整个周期，政府部门和私营部门的互动机制出了问题？在此过程中，政府与社会资本合作模式内部透明度对项目的成功与否产生哪些影响？ 　　（一）研究综述 　　20世纪70年代末80年代初，新公共管理运动兴起，新的治理形式不断涌现，其目的是通过明晰政府、市场与社会之间的权力边界，实现三者之间的良性互动。为了更好地提供优质的公共产品和公共服务，满足公众日益多样化的需求，政府不断创新管理方式和手段，政府与社会资本合作（Public-Private Partnership， PPP）模式应运而生。所谓政府与社会资本合作，指公共部门和私营部门之间多样化的合作伙伴关系，其实质是建立政府与社会资本伙伴关系的制度安排，通过发挥公共部门和私营部门各自的禀赋优势，实现合作共赢，推动基础设施和公共服务的有效供给[4]。霍吉（Hodge）将其区分为五种类型：建立在共同生产和风险分担制度基础上的合作伙伴关系；作为公共政策网络的合作伙伴?P系；公民社会和社区发展的合作伙伴关系；城市更新和市区经济发展的合作伙伴关系；基础设施长期协议合作伙伴关系，包括基础设施和公用事业建设项目[5]。作为公共部门与私营部门共同提供公共产品和公共服务的一种方式，政府与社会资本合作模式主要适用于投资规模大、需求长期稳定、价格调整机制灵活、市场化程度较高的基础设施及公共服务项目。 　　政府与社会资本合作模式之所以备受青睐，是因为其在提升公共服务供给的质量和效率方面被寄予厚望。当私营部门负责提供公共服务时，对公众和外部利益相关者来说，对私营部门的运作和绩效进行评估非常重要。原因在于，政府与社会资本合作模式意味着在公共部门和私营部门之间委托―代理关系的建立，由于公共部门和私营部门的利益可能会背道而驰，因此，需要公开信息以确保委托人和代理人的利益保持一致。这意味着，政府和社会资本合作项目的透明度至关重要。然而，在信息公开和效率提升之间存在巨大张力。由于透明度的缺失，政府与社会资本合作模式备受质疑。阿特舒勒和吕贝奥夫（Altshuler and Luberoff）从私营企业运营信息的可获得性角度进行了探讨，认为政府与社会资本合作项目的透明度有限，并且，提供公共服务的私营部门公开的信息量不足、不准确，有的信息甚至自相矛盾、错误百出[6]。伊斯塔克（Estache）总结了政府