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农村集体建设用地平等入市多重风险及其对策 　　我国农村集体建设用地平等入市，必将对地方政府的财政、债务、功能以及对金融、社会及政治产生影响与风险。虽然农村集体建设用地平等入市对地方政府及社会政治有广泛而重大的影响，但是传统的“土地财政”、征地方式及发展方式在经济上、政治上具有不可持续性，必须坚决改革。我国农村集体建设用地平等入市势在必行。为了保障农村集体建设平等入市的改革顺利推进、降低和防范可能产生的矛盾和风险，应当进一步理顺中央和地方的财权事权关系，重建地方政府的财政来源和基础，加快地方政府机构改革和重建，抓紧明晰土地产权归属，制订农地分区保护规划，加快农村集体经济及基层组织体制的改革以及强化和完善司法体制、社会保障。 　　关键词：集体土地；平等入市；风险 　　中图分类号：D616 文献标识码：A 文章编号：1004-518X（2014）02-0010-08 　　[基金项目]教育部重大攻关项目“新时期我国农村综合改革研究”（12JZD023）、“城乡基层治理研究”（09JZD0025） 　　项继权，华中师范大学政治学研究院教授、博士生导师； 　　储鑫，华中师范大学政治学研究院博士生。（湖北武汉430079） 　　党的十八届三中全会明确提出：“建立城乡统一的建设用地市场，在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。”这是对现行建设用地制度的重大改革，也是对国家、集体、个人权力和利益的重大调整，这一政策在“赋予农民更多财产权利”，切实保障农民的土地财产权，让农民分享更多土地增益的同时，也将对地方政府的财政及运行产生重大影响。本文旨在对农村集体建设用地平等入市对地方政府财政和社会发展的影响进行分析，并提出相应的应对措施。 　　一、集体建设用地平等入市的影响和风险 　　新中国成立以来，我国地方财政体制屡有变化，不同时期地方政府财政收支结构不尽相同。1994年实行分税制以后，中央政府与地方政府的财政关系趋于稳定。从目前来看，地方财政收入构成可以按照财政收入来源和财政收入管理方式进行分类。按照财政收入来源可以将地方政府财政收入分为税收收入、中央转移支付收入、非税收收入、地方债务收入和其他收入；而根据财政收入的管理方式可分为预算内收入、预算外收入、债务收入和制度外收入。 　　据财政部对2013年1-10月份115个县区收入结构的统计，115个县区税收收入完成1800.7亿元，占公共财政预算收入的79%。五个主体税种收入完成823亿元。其中：增值税140.1亿元；营业税421.5亿元；企业所得税172亿元；个人所得税42.2亿元；房产税47.1亿元。非税收入完成479.2亿元。财政部门组织的非税收入完成461.7亿元，占公共财政预算收入的20.3%。不过，我们注意到，此项统计中的非税收入可能并未涵盖所有的甚至是大部分的地方政府非税收入，并不能反映地方政府收入的全部事实。大量的调查显示，自20世纪90年代土地使用制度改革以来，我国确立了地方政府对土地的使用权以及土地储备制度，由城市扩张、土地占用及房地产开发所带来的税收，不再上缴中央，全部留归地方所有，这实际上就是允许了地方政府经营土地。地方政府纷纷通过土地转让、批租、抵押等手段获得预算外的财政收入，各地土地出让金收入迅猛增长，在地方政府财政收入结构中占举足轻重的地位，一些地方政府通过土地财政获取的收入甚至超过了正常的税收收入。集体建设用地平等入市将直接减少地方土地财政收入，导致财政困难，引发多重风险。 　　第一，财政风险。从土地财政的收入来源看，主要包含两大类：一类是与土地有关的税收，如耕地占用税、房地产和建筑业的营业税、土地增值税等；另一类是与土地有关的政府非税收入，如土地租金、土地出让金、新增建设用地有偿使用费、耕地开垦费、新菜地建设基金。据统计，2001年以来，土地出让金占地方财政收入总额逐渐上升。2001年，全国土地出让收入占地方财政收入的比重只有16.6%，2009年，全国土地出让金高达1.6万亿元，占当年地方财政收入的48.8%。2010年的土地财政达到2.7万亿，较2009年增长68.75%。另据国土部《2012年中国国土资源公报》，2012年我国出让国有建设用地面积达32.28万公顷，出让合同价款2.69万亿元人民币，虽然同比分别减少3.3%和14.7%，土地出让金占地方财政收入仍高达44%。这表明土地出让金在我国地方财政收入已经占主导甚至支配地位，反映了地方财政对土地出让金的严重依赖。此外，还有与土地相关的政府税收收入，如耕地占用税、房地产业的营业税、土地增值税等，以及新增建设用地有偿使用费、耕地开垦费、收回国有土地补偿费等非税收入。这些收入与土地出让金数额之庞大，共同构成地方政府最重要的