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参与式预算与地方治理浙江温岭经验 　　内容提要 参与式预算是基层民主与地方治理的一种制度机制。以民主恳谈为核心程序的温岭参与式预算,其制度逻辑在创制基层政治合法性、建构公共理性,引导地方公共决策的理性化等规范性维度方面具有独特的绩效,但也存在预算决策执行缺乏理性、未能建构起官民互动合作的伙伴关系、以及对于公共精神与社会资本建构作用有限等不足。经由制度自身的技术性完善及外在条件的优化,可以改进这一治理机制的不足,提升其地方治理与民主的效用。 　　关键词 参与式预算 协商民主 地方治理 温岭 　　 　　政治学与公共政策科学的研究视阈中,强调政治参与对于培育公民美德,与审慎的商谈精神的民主价值;①和强调政治参与对于促成政府理性决策,保障公共政策的公正与效率,乃至资源分配合理性的治理效用,②此两种取向常有交叠重合之处。2005年以来浙江温岭参与式预算的制度创新,正表征了此种民主与治理效用的重合。本文以协商民主理论为视角审视作为民主与治理机制的参与式预算制度的规范性价值维度,梳理温岭参与式预算的制度逻辑,剖析其所呈现的民主与治理效用在规范性价值维度上的成就与局限,并进一步探讨其可能完善与发展的方向。 　　 　　一、作为民主与地方治理机制的参与式预算 　　 　　20世纪80年代创生于巴西的参与式预算,即通过公民及其组织对地方政府预算程序的理性参与,促进地方政府公共预算与公共决策理性化,保障公共资源分配的公正与效率的制度模式,在过去十余年间,逐渐扩展到北美、非洲、欧洲和亚洲的许多国家和地区。③温岭2005年以来的参与式预算的制度创新与此种制度模式世界范围内的扩展有着或多或少的内在关联;然而,其中更呈现其本土的文化特质与生长脉理。 　　较早时期,在巴西权威政体颓落民主政治兴起的过程中,工党在阿雷格里市推动参与式预算,用以使地方政府的公共决策关注被边缘化的社会群体利益,并推进地方政治民主化。④然而,这种制度创新的模式迅速在欧美等一些民主制早已确立的国家的扩展,并形成众多不同的参与式预算的制度机制的政治社会过程,却有着西方民主政治与政府理性自身的发展逻辑与价值取向。上世纪70年代以来,欧美民主国家经历了代议民主政治合法性危机,并在学者们的理论视角中呈现出多维镜像:或看到其“依靠人民的默认而来的消极的合法性”的悖谬;⑤或看到西方政治体制的运行过程中,“资本主义经济和现代行政管理的迅速扩张的过程中,就是以牺牲其他生活领域为代价的;……道德-实践的合理性和表现的合理性,……被经济合理性和行政合理性强占了”;⑥或看到面对着全球化的市场、交流、贸易和安全机制,以及政治交流渠道堵塞等所带来的挑战,民主国家能力的退化。⑦此种背景下,90年代西方协商民主理论兴起,试图推动以扩大公民参与、彰显公民德性、表征审慎平等的商谈精神等为特征的制度创新,用以补济代议民主政治合法性危机;⑧而此种理念下的制度创新也表现在以公民参与、平等互动的网络结构推动地方政府治理结构形成。参与式预算正是这种西方国家民主政治发展逻辑转换、地方公共行政治理取向前提下政治实践的成果。 　　与欧美的发展逻辑不同,温岭参与式预算更多是在其本土政治社会情境、及其先期已创生的制度路径中所培育出的以基层民众与政府话语交流、合作决策为核心精神的政治参与的制度模式。1999年,温岭便创生基层政治“民主恳谈会”的制度模式。其后,此种制度模式呈现出在基层民众的参与效度上阶段性递进生长的特征;在此基础上,2005年7月,温岭新河镇政府将民主恳谈会的制度机制应用于镇年度财政预算的制定、审议;自此,温岭参与式预算制度成为基层政治运作与政府公共决策制度体系的重要机制。 　　审视温岭参与式预算制度的生长逻辑,可见其本土的诸多政治社会要素是其制度生成的重要基础:上世纪80年代以来所形成的“乡政村治”的基层政治社会格局是其制度生成的政治社会结构基础;市场经济发展,基层社会利益格局分化、利益主体多元化,是其制度运作的经济社会依据;而其制度展开的基本路径:民主恳谈的商谈模式,最初被当作一种基层党政组织思想政治工作创新,与执政党长期以来的“密切联系群众”的政治传统相联系;⑨而最为重要的则是,温岭独特的人文环境基础:如学者所述,追求“和谐”的中国传统儒家文化与协商商谈的民主机制有着内在相容性,⑩温岭人文传统中正保留了这种深厚的儒家文化底蕴;而作为全国第一家股份制企业诞生地的温岭,在经济发展过程中,也逐渐形成其民众的平等意识与个人权利观念、政治参与诉求,造就了一批进取、创新的基层政治精英。鲜明的本土性要素使得温岭参与式预算的制度蕴含了这些要素的诸多内在机理,并呈现出学理上可解说的多元内涵;自基层民主恳谈的创生到参与式预算制度的生成,此一过程被学者们赋予了多维的政治社会实践意义:或强调其是基层民主政治在选举之外拓展民