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善治理念下地方政府公共服务能力提升研究 　　摘 要： 随着民主法治进程的推进，善治被置于重要地位。善治所针对的是公共服务部门的效率低下问题。我国地方政府公共服务存在诸多问题：缺乏科学合理的行政理念，缺乏服务意识及责任意识，未建立有效的公共服务绩效评估机制，未充分发挥行政客体的潜力等。善治对提升地方政府公共服务能力的作用主要有：在透明性原则下的民主治理；实行法治，保护公民权益；在多元主体合作治理下，有效提高政府公共服务。善治理念下的提升对策有：树立善治理念，以增强地方政府公共服务职能为重点；提高行政人员的服务意识与能力；建立健全公共服务的绩效评估机制；发挥行政生态的优势。 　　关键词： 善治理念； 地方政府公共服务能力； 民主治理 　　中图分类号： D422.0 文献标识码： A DOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2016.02.008 　　一、问题的提出 　　善治这个词的流行与世界银行1989年发表的一个关于非洲的发展报告有关，该报告中指出撒哈拉以南的非洲国家普遍存在着治理危机，善治所针对的就是公共服务部门的效率低下问题。国内外学者对善治的定义有很多，但本质含义相近。主要观点有：善治就是由民主决定的是为了实现增加人民幸福的，在这里人民就是标准，是主人，在他们之外没有判定对错的更高标准。（Charles Fox，2004）Michael Bzelay更多地研究了对公民集体价值这一问题，暗示了社会自治的要求和能力。（Michael Bzelay，2003）俞可平先生认为善治就是使得公共利益最大化的社会管理过程，其有个点基本要素：合法性、透明性、责任性、法治、回应、有效。（俞可平，2011） 善治理念的运用很契合当代政治环境发展的要求。党的十八大报告明确指出： “改进政府提供公共服务方式，加强基层社会管理和服务体系建设”。十三五规划也强调治理方式创新，可见加强政府公共服务能力的紧迫性与重要性。 　　自 20 世纪 80 年代后，国外学者在重塑运动的影响下开始集中对政府公共服务职能进行研究，其中最典型的表现形式就是新公共管理理论和新公共服务理论。其对政府公共服务能力的研究主要包括政府能力及政府公共服务职能两个维度的研究。美国学者登哈特夫妇提出的“新公共服务”理论将公民置于整个治理体系的中心，强调公共管理归根到底是服务的性质，提出帮助公民明确表述并实现他们的公共利益是政府或公务员的首要作用，强调政府是为公民服务而不是为顾客服务，政府应当重视人。国内学者们开始对地方政府公共服务能力的研究是在国外关于政府能力和公共服务职能等研究的影响与推动下进行的。主要集中于对公共服务能力的定义、阻碍能力提升的因素及解决对策的研究，以公共服务质量评价为题的文献研究相当有限，且这些研究并未取得实质性进展，整体上还处于初级阶段。县级政府公共服务能力主要有规划能力、资源汲取能力、资源配置能力、执行能力和危机管理能力。（张嵘、李晓园，2015） 也有在宏观上将公共服务能力分解为经济发展能力、制度创新能力、社会管理能力与政策执行能力。（张正岩，2011）要取得进一步的发展，就应该从新的角度去认识问题分析问题。可以认为，善治为地方政府公共服务能力的建设提供了一个新的视角，为其公共服务能力的提升提供了理论指导和构建框架。地方政府公共服务能力提升与善治理念的融合过程需要各种力量的共同努力，需要不断改进和完善政府内外体制。随着基层民主建设和新型城镇化的发展，公共需求多元化与社会化对政府的公共服务能力建设提出了新要求。地方政府公共服务乏力，公共服务效率低下。笔者正是围绕这一困惑探讨在善治理念下如何提升地方政府公共服务能力。 　　二、我国地方政府公共服务中存在的问题 　　我国地方政府在公共服务方面存在的问题主要有科学的行政理念缺乏、服务意识和责任心较弱、有效的绩效评估机制缺乏、行政客体的潜力未发挥等。 　　（一）科学合理的行政理念缺乏 　　地方政府公共部门组织结构不完善，公共服务效率低下，从逻辑上讲，是由于尚未树立科学的行政理念。存在政府公共服务职能定位不科学，政府职责和权限不清，职责与权限脱离的问题；地方政府公共服务部门设置数量不足、质量不高，在地方政府中各种机构繁多，财政负担过重；公共服务部门的编制少且具备公共服务专业技能的行政人员缺乏。行政主体具有天然的趋利动机，公共服务方面的事项多且不易在短时间内见效。因此，一般政府官员就不愿意倾其所能于公共服务。[1] 　　（二）政府的服务意识、责任意识较弱 　　在公共服务方面，地方政府存在服务意识淡薄的问题。一是特定的行政传统文化的消极影响。两千多年封建王朝的统治，“官本位”的思想广泛深刻地影响着地方政府，常常指导着、牵制着政府官员的工作心理和工作方式。“官僚政治就是政府权力掌握在官僚手中的