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基于全过程管理雾霾综合防治对策研究 　　[摘 要]以我国持续多发的雾霾天气为背景，在分析雾霾产生的多方面原因和危害基础上，运用全过程管理分析工具，构建基于全过程管理的雾霾综合防治模型，并将全过程管理的雾霾防治归纳为三个阶段、一个市场、三大主体、五大机制加以阐述，据此提出雾霾综合防治的政策建议。 　　[关键词]全过程管理；雾霾；综合防治；模型 　　[中图分类号]F205 [文献标识码] A [文章编号]1673-0461（2015）09-0034-06 　　一、引 言 　　近年来我国肆虐的雾霾天气频繁发生，对城市生态系统、经济、居民的身心健康及出行造成了严重的影响。各省市不断转变雾霾治理思路，探索雾霾治理的高效路径，基于全过程管理的雾霾治理理念应运而生。“十一五”之初，中国环境保护部门提出要加快推进环境保护的历史性转变，从再生产全过程推进环境保护，即在生产领域推进由末端治理向源头和全过程控制的转变[1]。江苏省印发了《2012年全省环境应急管理工作要点》，提出全力构建具有江苏特色的环境风险全过程管理模式。广州市环保局于2012年9月13日发布《关于严格环保审批，强化PM2.5污染源头控制，推动新型城市化发展的意见》试行办法，强调源头防治和过程控制的重要性。河北省环境保护厅于2014年10月28日发布《关于进一步加强环境影响评价全过程管理的意见》，指出加强环境保护项目的全过程管理。上海市国家重点研发计划“大气污染防治”重点专项试点工作也已启动并进入实施方案编制阶段，《征求意见稿》（2015）显示雾霾治理重点需要从以往末端治理为主向全过程控制转变。 　　雾霾作为近年来我国最严重的环境问题，日益受到社会各界的重视，目前学术界在如何进行雾霾治理方面观点不一，可以归纳为三个方面：①政治手段。例如Amy L.Stuart（2009）提出城市和郊区的工厂企业的排污行为都应受到政府、环保部门等相关部门的监督[2]；叔平（2013）的研究中指出政府改变经济能源结构、改善城市规划布局、减少污染排放，推动新能源汽车是控制雾霾的根本途径[3]。②经济手段。贾康（2013）认为经济发展是造成雾霾的要因，治理雾霾需要运用经济政策，通过税收改革、财政支出与补贴等措施共同推进空气质量改善[4]；任保平和宋文月（2014）从能源结构、经济结构以及经济发展方式等角度分析雾霾天气形成的经济机制，从提高经济增长质量等方面提出我国城市雾霾天气治理的经济机制[5]；马玉红等（2014）系统分析了雾霾天气成因，从审计视角提出雾霾治理的意见，包括项目进度及资金拨付、使用情况，中小型燃煤锅炉拆改情况等[6]。③法律手段。为了应对伦敦严重的大气污染，英国政府于1956年颁布了世界上首部空气污染防治法《清洁空气法案》，该法案对煤烟等排放做出了详细的规定[7-8]；美国于1955年通过了第一部联邦大气污染控制法规《空气污染控制法》，1963年国会再次通过更全面的空气质量管理办法，并且根据不同地区的地形和气象的特点来制定不同的空气参数指标，加利福尼亚州制定了当时世界上最严格的机动车排放法规[9]；田红星（2013）研究认为治不胜治的雾霾，促使环境法实现由问题驱动型到预防回应型的转向[10]；王春燕（2013）研究认为要消除雾霾国家应颁布强制性的法律法规，加大处罚力度，完善执法制度，加强对政府官员的管理和监督，扩大环保法的宣传，增强群众的环保意识[11]。 　　国内外专家研究雾霾治理的成果虽较多，但大多从政治手段、经济手段和法律手段三个方面进行研究。雾霾治理手段单一且以末端治理为主，源头防治和过程控制相对较少。本文认为，“雾霾治理”的观念需要向“雾霾防治”转变，而且需要建立政府、企业、公众等各个主体的协同创新、联防联控等综合防治的运行机制，由末端治理向全过程管理转变。雾霾污染产生于生产的全过程，因此有效地治理雾霾不仅要单纯地处理已经排放出来的污染，更应该从生产全过程入手，从源头上避免和降低可能产生的污染，生产过程中减少能源使用，如此做到对雾霾的综合防治。 　　二、 雾霾成因及危害分析 　　（一）雾霾成因分析 　　①以煤炭主导的能源结构。2013年我国原煤产量37亿吨，原油产量约2.1亿吨，天然气产量1175亿立方米，生产结构中原煤生产比重为76.1%，原油为8.7%，天然气为4.2%，非化石能源为10.9%。消费方面，2013年我国能源消费总量37.6亿吨标准煤，其中煤炭消费量37.4亿吨，石油表观消费量5亿吨，天然气表观消费量1685亿立方米，消费结构中煤炭消费比重为65.7%，石油为18.9%，天然气为5.5%，非化石能源为9.8%[12]。由此可见，无论是从生产结构还是消费结构看，燃煤是我国能源结构的主要推动力，燃煤造成的废气污染十分惊人。②机动车数量的迅速增