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流域水环境管理政治学分析 　　摘要：流域水环境管理问题的根源在于管理主体的特殊利益及主体间关系的异化。分析表明，中国流域水环境管理中存在制度性缺失。依照政治文明的发展方向，借鉴世界各国流域治理的实践经验，流域水环境管理的分权化趋势日益明显。鉴于中国市民社会发育不成熟，在流域水环境管理中，政府不仅要整合行政组织资源和力量，而且要培育社会公众参与的意识和能力，以达到实现流域水环境公共治理的目标。 　　关键词：流域水环境；公共利益；特殊利益；异化}公共治理 　　中图分类号：F205　文献标识码：A　文章编号：1671-0169(2010)01-0065-05 　　 　　流域水环境管理作为公共事务，必定需要采取集体行动，而不可能是个体行动。这就需要制度设计，即如何通过恰当的制度安排激励个体行动服从于公共利益。因此，流域水环境管理的核心问题就表现为，根据特定的社会经济、政治和文化条件，通过设计合适的激励机制，对流域水环境管理利益相关者的行为做出规范和调整，使之服从流域水环境管理的公共利益诉求。 　　从公共行政研究的视角看，流域水环境管理不仅包含着政治内容，而且包含着行政内容。这是因为流域水环境管理不仅涉及“国家意志的表达”，而且涉及“国家意志的执行”。在中央政府和省级政府层面，流域水环境管理主要涉及“国家意志的表达”，即制定和发布各种相关的水环境管理政策制度。在地市和县级政府以下的层面，流域水环境管理主要涉及“国家意志的执行”，即监督国家法律政策实施状况，并执行上级政府的政策法规和决定命令。实际上，政治与行政无法截然分开。作为中央政府层面的管理者，环保部同样从事大型建设项目的环评审批工作；作为地方政府层面的管理者，县级环保局也要为是否对排污企业开具处罚书而斟酌再三，甚至要承受来自县政府领导的直接压力。即便如此，分离流域水环境管理中的政治与行政因素可以帮助我们识别不同因素对管理效果的影响机制。 　　 　　一、流域水环境管理的利益关系分析 　　 　　(一)流城水环境管理的利益关系 　　利益关系中必定存在利益主体。流域水环境管理中的利益主体就是流域水环境管理的利益相关者，也被称为“干系人”。根据各自利益诉求性质的不同，流域水环境管理的干系人主要可分为四类：(1)水环境污染源的所有者和制造者，诸如排放污水的工业企业和污水处理厂的经营者，以及农业面源污染制造者等；(2)水环境污染的承受者，如自来水厂经营者、农民、渔民及其他沿河居民等用水户；(3)水环境管理者，比如中央政府涉水部门、流域管理委员会、地方政府及其涉水部门等组织机构的领导者和工作人员；(4)对流域水环境管理比较关注的国际组织、环保组织等组织机构的工作者。这种分类方法并没有提到水环境污染的受益者，因为受益者一般就是污染制造者。虽然这种分类并不能严格区分开不同的干系人，但它可以提示我们，流域水环境污染的制造者、受害者甚至受益者可能是同一个主体。这表明在流域水环境管理问题上，某一干系人并非完全受害或者受益，从而为通过制度设计规范和引导利益主体的价值取向和行为提供了契机。 　　水环境污染制造者和承受者在利益关系中是必然并存的概念，在实践中存在着利益冲突与协调问题。众所周知，水环境污染的制造者并不是故意污染河流，而是基于降低生产或生活成本的考虑，甚至是无意之间。工业企业为了降低生产成本而直接向天然水体排放污水，居民为了节省生活成本而随处乱倒垃圾和污水，农民担心收成不佳而大量施用化肥和农药等，都是造成流域水环境污染的原因。从这个意义上看，作为水环境污染的制造者，相关干系人所扮演的都是主动追求个人利益的角色，因而是积极主动的。就流域水环境污染受害者的角色看，相关干系人都是被动接受污染带来的损害。 　　水环境污染受益者与流域水环境污染制造者一般是同一主体，这种角色与水环境污染受害者的角色可能同时并存于某一主体。比如向天然水体排放污水的工业企业所有者和经营者，首先是水环境污染的制造者；同时也因此而节省生产成本，从而成为水环境污染的受益者；同时他很可能就是这个城市自来水的饮用者，从而成为水环境污染的受害者。研究者往往将水环境污染受益者这个角色藏起来，本身就凸现出研究的某种价值倾斜，偏离了客观真实反映事物原貌的研究准则。深人分析发现，当水环境污染的制造者、受害者与受益者三种身份集中在同一主体时，理性人趋利避害的本能就表现出来。有些主体可以通过搬迁住址、饮用纯净水而非本地自来水等方式避免受到侵害，有些主体则无法采取有效措施避免受到水环境污染带来的损害，只能承担由此带来的成本。这实际上就提出一个问题，即在流域水环境管理中，弱势群体如何实现公正和正义。 　　在讨论了水环境污染的制造者、受害者和客观受益者后，有必要讨论作为整体的流域水环境管理者。上述三种角色并不能维持流域水环境现状，更