对湖南财政省直管县改革思考及建议.docVIP

对湖南财政“省直管县”改革的思考及建议 　　 摘要：湖南财政“省直管县”改革自2010年1月1日正式开始。虽然在我省之前，全国已有22个地区实行了财政体制上的“省直管县”，但我省是全国首个同时推行上述两项改革的省份，且改革程度较为彻底。本文分析了湖南的改革做法及对县级财力的影响，立足于省情，放眼全国，阐述了改革中值得关注的问题，提出了相关建议。 　　 关键词：“省直管县” 财政体制改革 县域财力 　　 　　 2010年1月1日起，湖南开始调整和完善省以下财政管理体制，推行财政“省直管县”改革，全省多达79个县及县级市纳入改革范围，且在现行“分税制”框架下，重新划分各级收入范围以及税收分享比例，对财政管理体制、县域经济发展将产生深远影响。 　　 　　 一、改革原则：“扩权强县”、“放权让利” 　　 　　 1982年起，国内大部分地方实行“市管县”制度，即由一个地级市代管若干县和县级市（以下简称县市）。湖南包括长沙在内的14个地级市，共管辖了89个县市。“市管县”制度，适应了当时行政管理和经济发展需要，但随着形势变化，弊端也慢慢显露。一是不少地级市对周边县、市的辐射和带动作用不足，被喻之为“小马拉大车”。二是以往一些地级市管辖范围划定并不合理，限制了地级市经济发展的空间。三是在经济管理和财政资金分配上，出现“市卡县”、“市压县”的现象。而最大的问题是，由于县级政府处于中国社会政治经济结构的最基层，与省会城市和地级市相比，县域经济发展相对滞后，财政状况普遍不佳，这对于促进经济协调和均衡发展以及解决“三农”问题、保持社会稳定极为不利。因此，“扩权强县”成为必然。同时，2009年中央1号文件明确提出，推进“省直管县”财政体制改革。在此之前，全国已有少数省份实行了“省直管县”改革，截至2009年末，改革面已覆盖至24个省份和818个县。其改革相似之处在于，一是“放权”，扩大县级政府经济社会管理权限，省级将一些审批权限由市级下放到县级，让县里享有与地级市一样的经济管理权利，以激发县级经济发展活力，提高行政效率；二是“让利”，在地方财政管理体制中扩大县级收入范围和收入数额，省级直接对县级实行资金调拨。 　　 　　 二、湖南做法：改革“分税制” 　　 　　 （一）部分省级收入下放，壮大县市税源 　　 此次收入分享改革可以概况为“两分两调两放”，“两分”指省与市县分享增值税和营业税；“两调”是调整所得税分享范围；“两放”即下放土地增值税和城镇土地使用税。其中涉及到省级收入下放的主要有以下税种：一是除湖南中烟公司和华菱集团的增值税外，电力、石化、冶金、有色等企业增值税。二是除高速公路和铁路建安营业税外，其他原属省级的重点工程营业税、金融保险营业税以及其他省属企业营业税。三是土地增值税和城镇土地使用税。四是省电力公司、财信控股等企业所得税。五是资源税。六是中烟、华菱的非主营业务的附属企业实现的税收下放市县。 　　 由表1可知，仅从税种上分析，省级财政放权让利的范围较广，拥有上述税种的县市将在税收分享上直接受益。新的收入分享比例于5月1日才开始执行，我省省财应调库下放1-4月的收入22.43亿元，如果以税收年增长15%的速度测算，新体制下省财全年将下放68亿元。 　　 （二）“存量不动，增量调整”，或有增加财力 　　 按照“存量不动，增量调整”的改革要求，在确保各级政府既得财力的基础上，对新增收入形成的财力按比例进行调整。收入基数成为了界定存量与增量的重要指标。此次改革涉及到调整收入范围和级次的各个税种都要分别核定收入基数。具体以2009年1至10月收入的实际完成数推算2009年全年的完成数作为收入基数（收入基数=2009年1至10月收入实际完成数+（2009年1至10月收入月平均完成数×1.24）×2），并按照新体制确定的税收分享比例分别推算出县级上划省税收、省级下划县税收。两者相抵后，县市上划大于省下划的差额部分作为省对县市的体制补助，反之，作为市县对省的体制上解。以后年度，省对各县市的增值税、营业税、企业所得税和个人所得税实行分税种考核，对收入达不到基数的县市，省相应扣减其基数返还或增加其基数上解。 　　 （三）财政管理模式“扁平化”，县财直接受益 　　 实行财政“省直管县”后，省对县的专项资金拨付、转移支付直接到县，直接与县财政结算，不再通过地市级财政“中转”。从政府间收支划分来看，省直接和市、县进行财政收支划分，提高了财政收支划分的效率；从转移支付、税收返还、所得税返还等事项来看，由省直接将上述事项核定并补助到市、县；从资金往来和财政结算来看，市、县财政直接与省财政发生资金往来和结算关系，有利于提高资金往来和结算的效率；从中心城市发展来看，市与县市财政体制划断后，市可以集中优势竞争；从壮大县域经济来看，省