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对政府代建工程审计思考 　　【摘要】随着我国市场经济程度不断深化，政府投融资管理体制也发生了重大变化，传统的工程项目直接建设模式越来越显露出其弊端。代建模式按照“建管分离”和“专业化管理”的原则应运而生，同时，政府代建工程审计发现的新问题也逐年增多，新矛盾也逐渐突出。本文从防范政府代建工程审计风险的角度提出审计重点，并对政府代建工程的管理提出相应的审计建议。 　　【关键词】政府;代建工程;审计 　　 一、引言 　　政府工程的代建制打破了我国长期以来投资、建设、监管、使用四位一体的政府投资管理模式，克服和缓解了传统模式下的多种弊端，有利于促进政府项目投资决策的科学化，保证工程质量提高效益，落实项目控制，防止项目超预算，降低项目总成本，打破行业垄断，创造公平竞争的市场环境，遏制腐败现象。 　　随着政府代建工程的范围扩大、比重增加，投资规模增大，有力推动了各地的固定资产投资，取得了较好的社会和经济效益。随着政府与第三方合作的增加，政府代建项目的管理风险，合同风险，效益风险也越来越大。审计部门在审计过程中发现不少新的情况和新问题。 　　 二、政府代建工程存在的主要问题 　　近年来，审计部门在对政府代建工程项目进行跟踪审计和项目结算审计中发现存在项目决策不科学、管理体制不顺、管理模式落后、管理水平低下，质量令人堪忧的情况。 　　（一）项目决策问题。政府决策部门对一些投资规模、技术难度大的项目，如市政设施、大型安置区、社区服务设施、智能化等工程倾向于委托第三方代建。有的部门在重大项目决策前未能做好投资估算、设计概算编制工作，未能通过适当方式听取、收集公民、法人和其他组织对重大民生工程的意见建议，未能认真履行科学决策程序，致使一些项目的经济、社会效益型大打折扣，出现 “三超”、烂尾、豆腐渣工程。 　　（二）代建单位选择问题。代建制管理方式原则上是通过公开招标或者“招拍挂”等方式来选择代建单位。体量大、建设周期长、利润率低，或者专业性需要特别强的工程项目难以通过公开招标方式吸引潜在投标人，会采取竞争性谈判等方式确定代建人。存在招标人招标文件不规范、缺乏公平性，降低投标人资质，建设项目被肢解规避招标;投标人有挂靠、围标、恶意竞标问题;招标代理机构的不规范行为;甚至存在部门干预和地方保护主义等问题。 　　 （三）代建合同管理问题。政府代建工程中存在多方当事人。委托人和代建方签订的委托代建合同是项目建设过程中最基本的合同，是整个代建项目建设内容的根本依据，规定了合同双方或多方的权利和义务。 　　由于政府工程代建制是一项新生事物，处在发展的初期，不少法律的、政策的规章制度还没有能够配套到位，加之代建合同的多样性，委托人自身素质、委托项目的专业性等多方面的因素造成了不少的代建合同不规范，内容简单，除一些标准格式条款外，对项目建设过程中遇到的一些情况没有在特殊条款中进行约定，缺乏可操作性，导致争议多，纠纷多，造成工期拖延、投资“三超”、完工产品质量达不到约定等问题;一些条款形同虚设，起不到强制约束的作用，不合理变更、签证、违规转包、分包依然普遍存在。 　　（四）代建项目的建设管理问题 　　代建项目的管理和传统的项目管理中存在一些共性问题，相关法律、法规、体制不够健全，委托人、代建方、施工方的责权利不明确，没有有效的奖惩措施;建设工程项目管理相关的规范，标准不够完善，给工程项目管理质量、进度、成本管理都造成影响;项目管理人员素质较低，特别是委托方的项目负责人缺乏必备的专业技术水平和管理能力，难以把控和协调项目建设，多头管理，导致管理失控。目前代建工程暴露出一系列的典型问题，如：建设费用“三超”、投资失控，违法分包，建设工期拖延、工程质量事故和安全事故频发，不仅给国家和人民造成巨大的财产损失，同时造成不良的社会影响。 　　 三、政府代建工程审计的应对措施 　　 通过近些年各地的积极探索和实践经验总结，审计部门对政府代建工程的审计都形成了一些行之有效的经验和办法，但是审计侧重点也各有不同，没有标准模式。笔者认为需要在以下几个环节加强对政府代建工程的审计。 　　 （一）前期介入，对项目决策阶段开展审计 　　 政府代建工程项目投资决策时，必须尊重客观规律、按照一定的科学决策程序进行决策，要全方位衡量项目投资决策方法在实际应用中可能出现的问题，以及相应的解决方案。 　　 在此阶段审计单位要审查政府各相关部门履行职责情况，对项目立项决策程序是否合规、有效进行监督;审查社会中介组织咨询服务质量情况，重点对拟代建项目的投资估算、设计概算的准确性进行验证，为相关部门决策提供依据。 　　（二）突出重点，对项目招投标、谈判文件、代建合同进行审计。 　　 1、加强对项目标底价的审计，不论是概算招标还是施工图预算招标，审计单位都要对概算和预