中国农村乡镇长选举制度的建设与实践——以江苏省沭阳县乡镇长选举为实例研究-the construction and practice of chinas rural chief election system —— a case study of chief election in shuyang county, jiangsu province.docxVIP

PAGE PAGE 1 前 言 一、选题缘由 中国国务院新闻办公室在《中国的民主政治建设》白皮书中提到：扩大基层民主， 是完善发展中国特色社会主义民主政治的必然趋势和重要基础。乡镇民主和村级民主 共同构成了农村基层民主。①虽然乡镇和村都是农村的组成部分，但是从法律的概念 来看有着非常不同的含义。村的行政机构是村民委员会，村民委员会是农村的群众组 织，不是政府行政组织，在村一级由村民实行自治管理。而乡镇是一级政权组织，且 是中国最低层次的政府机构，不是群众组织。两个部分代表的是不同的意义。村的民 主是群众自治的民主管理，乡镇的民主是政府的民主。村民委员会和乡镇政府是两种 不同的权力载体，村委会选举到乡镇长选举是两种性质不同的选举。但是两者又是紧 密联系着的。一方面村民自治需要乡镇政权的指导和帮助；另一方面，乡镇民主发展 能够巩固村民自治的成效。②因此，加强中国的农村基层民主建设，乡镇一级的民主 也是至关重要的。 1987 年 4 月 16 日邓小平在会见香港特别行政区基本法起草委员会委员时的讲话 中谈到：“大陆在下个世纪，经过半个世纪以后可以实行普选。”这表明中国改革最 高决策层对于民主政治的进程是有一个渐进发展的时间表的。随着中国走向现代化步 伐的加快，政治现代化客观上也已经进入了改革的日程。邓小平在 1989 年 5 月底就 指出：“现在就是要选人民公认是坚持改革开放路线并有政绩的人，大胆地放进新的 领导机构里，使人民感到我们真心诚意搞改革开放。”③邓小平的这段话表明，虽然 他在遴选干部的机制上还是沿用了传统的由执政党组织部门由上而下的选拔方式，但 选拔的标准已涉及到了“人民公认”这个有关“公信力”的前提条件，于是更重要的 问题就是“人民公认”的结论将通过何种途径和形式规范化、程序性地产生。可以说 邓小平关于“选人民公认的人”的论断，其选择的根本条件已是“人民公认”，因此， 可以合理地将其视为是最终向“人民选他们公认的人”发展的过渡环节。而目前所进 行的乡镇长选举制度的改革实践，就是邓小平“选人民公认”者的政治主张的积极实 践。 在党的十五大报告中，江泽民同志总结我国城乡基层民主建设的经验，并提出了 基层民主建设的内容和发展方向。他指出：“城乡基层政权机关和基层群众性自治组 ① 黄卫平 ：《中国乡镇长选举方式改革的意义及困境辨析》，马克思主义与现实 2001 年 05 期 ② 黄卫平：《乡镇长选举方式改革：案例研究》，北京：社会科学文献出版社 2002 年版，第 190 页 ③《邓小平文选》第 3 卷，人民出版社 1993 年 第 380-381 页 织，都要健全民主选举制度，实行政务和财务公开，让群众参与讨论和决定基层公共 事务和公益事业，对干部实行民主监督。坚持和完善以职工代表大会为基本形式的企 事业民主管理制度，组织职工参与改革和管理，维护职工合法权益。坚持纠正压制民 主、强迫命令等错误行为。”①1998 年 9 月 25 日江泽民在安徽合肥考察时指出：“扩 大农村基层民主，保证农民直接行使民主权利，是社会主义民主在农村最广泛的实践， 也是充分发挥农民积极性、促进农村两个文明建设、确保农村长治久安的一件带根本 性的大事。当前重点要抓好村民委员会的直接选举、村民议事和村务公开制度等村级 民主制度建设。”由以上可以看出，江泽民同志及时总结农村民主经验，从而使农民 在基层民主中的朴素的观点和举措上升到理论层面，为基层民主的发展奠定了理论基 础和提供了方向指南。1998 年 10 月 14 日，党的十五届三中全会通过的《中共中央 关于农业和农村工作若干重大问题的决定》，全面总结了我国农村改革 20 年的基本 经验，对加强农村基层民主政治建设提出了新要求，进一步明确了扩大农村基层民主 的核心内容。在 2000 年春，江泽民总书记提出了“三个代表”的重要思想：只要我 们党始终成为中国先进社会生产力的发展要求、中国先进文化的前进方向、中国最广 大人民的根本利益的忠实代表，我们党就能永远立于不败之地。这“三个代表”的思 想和要求，进一步回答了在改革开放和发展社会主义市场经济条件下，党的建设以及 合理地诠释为内在地包含着通过规范化、程序性、定量的民意表达机制来寻求新的法 理制度性的政治合法性基础，是邓小平理论的新发展。 胡锦涛代表中国共产党第十六届中央委员会向大会作题为《高举中国特色社会主 义伟大旗帜 为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗》的报告中强调：“大力发展基层 民主，保障人民享有更多更切实的民主权利。人民依法直接行使民主权利，管理基层 公共事务和公益事业，实行自我管理、自我服务、自我教育、自我监督，对干部实行 民主监督，是人民当家作主最有效、最广泛的途径，必须作为发展社会主义民主政治 的基础性工程重点推进。要健全基层党组织