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差额拨款基层单位困境探讨 　　摘要：以单位经营性收入与财政拨款相结合的差额拨款机制，在顶层设计上并不存在问题，而这也是符合市场经济发展要求的举措。但随着民间资本进入到体制内单位传统的市场范围，由此所带来的便是因外部竞争压力所驱动的核心竞争力的构建，这就对基层单位的专项预算造成了极大的压力。因此，当前需要直面这种困境。本文就基层事业单位的差额拨款的困境进行了探讨，并提出几点解决措施。 　　关键词：差额拨款 基层单位 困境 　　伴随着事业单位分类改革，差额拨款成为了基层事业单位热议的问题。以事业单位功能为标准，实施差额拨款能够较好地激活这类单位的经营活力，同时也能降低地方财政压力。但在实施差额拨款的过程中，也陆续有基层单位对该拨款机制提出自己的看法。而所有这些，都建立在当前所遇到困境的基础之上。以单位经营性收入与财政拨款相结合的差额拨款机制，在顶层设计上并不存在问题，而这也是符合市场经济发展要求的举措。但随着民间资本进入到体制内单位传统的市场范围，由此所带来的便是因外部竞争压力所驱动的核心竞争力的构建。该项工作不仅需要通过人力资源投入来完成，还需要引入大量的物力和财力资源。由此，这将对基层单位的专项预算造成极大的压力。基于以上所述，笔者就此问题展开讨论。 　　一、差额拨款基层单位困境分析 　　具体而言，可以从以下三个方面来分析困境。 　　（一）市场竞争所带来的困境 　　在事业单位分类改革的同时，也在不断培育市场经济主体。目前，随着民营资本的进驻，基层事业单位（如基层公立医院）面临着日益激烈的市场竞争。作为民营资本人格化的代表――企业家，他们长期处于体制外具有敏锐的市场洞察力，从而造成基层单位的经营性收入出现了下滑的趋势。在财政拨款比例不变的情形下，目前的“经营性收入+财政拨款”就难以满足基层单位各项事业发展的需要。因此，基层单位所面临的困境也就产生。 　　（二）创新驱动所带来的困境 　　面对市场竞争压力，基层单位只能通过走内涵式发展的道路，以构建自身的核心竞争力为己任来增强盈利能力。但在创新驱动过程中，面临着大量的人力、物力和财力投入，这些投入尽管属于待摊费用，但在?^短时间内也会对基层单位的预算造成极大的压力。特别是在专用性设施设备采购过程中，因供应商极易出现卖方垄断的局面，所以采购经费往往十分高昂。由此，面对现行的差额拨款制度，创新驱动便带来了困境。 　　（三）业务拓展所带来的困境 　　抢占市场先机和发挥自身比较优势，成为基层单位谋求生存和发展的思路。为此，在业务拓展过程中也必然需要大量的资金投入，而与创新驱动类似，这里也面临着十分尴尬的局面。 　　从以上的论述可知，基层单位所面临的困境是在自身发展过程中，以及市场环境的演变过程中逐步形成的。那么，作为财政拨款方的政府部门而言，在顶层设计上是否也应该以发展的眼光看待问题呢？ 　　二、破解困境的思考 　　结合笔者的工作体会，这里从四个方面来思考破解困境的路径。 　　（一）差额拨款的顶层设计方面 　　基层单位（特别是处于乡镇一级的基层单位）在差额拨款制度下，需要努力提升自身的经营水平，并从中增强自身的盈利能力。但由于存在着起点问题，以及外部市场环境的演变问题，作为顶层设计主体的政府部门，也需要动态地调整财政拨款比例。同时，在事业单位分类改革的当下，能否对差额拨款基层单位再细分到区域和科层层级，也是值得思考的问题。 　　（二）基层单位的财务内控方面 　　推动顶层设计的调整必然存在着高昂的交易成本，所以目前需要从强化财务内控的方面下功夫。全面预算管理作为财务内控的核心内容，全面预算管理所追求的全过程管理和全员参与下的管理，则应成为强化基层单位财务内控的具体方向。笔者认为，推动全员参与下的预算管理，应成为破解困境的重点。 　　（三）创新驱动的规模效应方面 　　基层单位在走内涵式发展道路及在引入专用设施设备的时候，应努力追求其中的规模经济效益，即通过建立起资源共享的内涵式发展路径，来稀释创新驱动所带来的成本。具体而言，便是需要建立科室群发展模式，以及调整现行的技术组织形态。 　　（四）业务主线与拓展关系方面 　　基层单位的管理者因存在着职务晋升激励，以及市场外部竞争压力，所以在业务拓展环节存在着非理性特征。而且，在个体的“有限理性”影响下，业务拓展策略也难免会与市场需求结构相背离。因此，还需要解决好业务主线与拓展之间的关系问题。 　　三、实施策略 　　根据以上所述，实施策略可从以下四个方面来构建。 　　（一）建立差额拨款动态调节体系 　　正如上文所指出的，这里属于顶层设计范畴，改变顶层设计模式需要耗费大量的交易成本。但结合本文的主题，笔者建议：可以考虑建立差额拨款动态调节体系。该调节体系的构成要件包括：①政府主管部门定期对基层单位进行调