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我国行政复议听证程序实践与制度发展 　　摘要：行政复议是行政活动的一种。我国《行政复议法》规定的“以书面审查方式”为主的审理程序既缺乏程序正义，又影响了行政复议制度的功能发挥和应有的公信力。各地各部门行政复议听证程序的实践与行政法学理论的探索推进了听证程序的确立。《行政复议法实施条例》规定了一定范围与条件下的行政复议听证审理方式，虽有进步但仍具有局限性。必须在行政复议制度中建立以听证为主要审理形式的普通程序与不含听证形式的简易程序制度，并对听证的具体程序进行明确规定。 　　关键词：行政复议；听证程序；审理方式；程序公正 　　中图分类号：F922.11文献标志码：A文章编号：1001-862X（2011）02-0095-08 　　 　　 　　一、引言 　　 　　在我国，行政复议是指公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯自己的合法权益，而向法定的行政机关申请复查，行政机关对具体行政行为进行审查后作出复议决定的活动。从本质上说，行政复议属于一种行使行政权的活动，是行政活动的重要内容之一，（1）它不但必须遵循行政行为的一般程序要求，而且还应当拥有比其他行政活动更为完善的行政程序。作为现代行政程序核心制度的听证程序理应是行政复议程序中的重要环节。然而，我国于1999年4月由全国人大常委会颁布的《行政复议法》在行政复议审理程序中并未设立听证制度，而是规定原则上采取书面审查的办法进行，其第22条规定：“行政复议原则上采取书面审查的办法，但是申请人提出要求或者行政机关负责法制工作的机构认为有必要时，可以向有关组织和人员调查情况，听取申请人、被申请人和第三人的意见。”时隔8年之后，于2007年5月由国务院颁布的《行政复议法实施条例》第33条规定：“行政复议机构认为必要时，可以实地调查核实证据；对重大、复杂的案件，申请人提出要求或者行政复议机构认为必要时，可以采取听证的方式审理。”这就在制度上确立了行政复议案件在一定条件下的听证审理程序。在我国行政复议程序制度中确立听证程序，是行政活动实践与行政法学理论推动的结果，更是行政活动的正当程序原则在法律制度上得到逐步确认的结果。 　　目前，《行政复议法》修改正在抓紧进行中。［1］笔者认为，在我国行政复议制度的改革进程中，应当将听证程序作为我国行政复议程序的重要内容加以规定，以推动行政复议制度向良性化方向发展，积极发挥行政复议制度的功能。 　　 　　二、从原则上的书面审查方式到有限的听证 　　审理程序的演变 　　 　　（一）内部监督制度背景下的行政复议书面审查制度缺乏程序正义 　　我国行政复议制度建立之初，就被确立为是一种行政机关的内部层级监督制度，反映在审理方式上，就是按照内部监督程序进行。1990年12月由国务院颁布的《行政复议条例》第37条规定：“行政复议实行书面复议制度，但复议机关认为有必要时，可以采取其他方式审理复议案件。”但什么是“其他方式”，却没有作任何规定。从当时来说，《行政复议条例》仅仅是为了与《行政诉讼法》相配套而制定的一个“过渡性”规则。（2）1999年4月《行政复议法》的制定，标志着我国行政复议制度进一步走向规范化与法制化。然而，行政复议制度仍然被确定为是“行政机关的内部监督制度”。正是在这种理念的支配下，我国行政复议的审查程序强调的是“原则上采取书面审查的办法”，只有在“申请人提出要求或者行政机关负责法制工作的机构认为有必要时，可以向有关组织和人员调查情况，听取申请人、被申请人和第三人的意见”，从而排斥了诸如听证等类似于司法程序的规则运用。根据当时国务院对立法草案的说明，《行政复议法》要“体现行政复议作为行政机关内部监督的特点，不宜、也不必搬用司法机关办案的程序，使行政复议‘司法’化。行政机关进行行政复议，原则上采取书面审查的办法，根据被申请人提交的当初作出具体行政行为的证据和材料对该具体行政行为进行审查，不再重新取证”。（3）而且，当时竭力主张行政复议不能有听证等“司法化”的内容，认为“如果把行政复议‘司法’化，将引起三个问题：一是行政复议将失去作为行政权所固有的优势，如简便、廉价和专业化等特点，与司法权趋同。二是行政复议既没有行政权力的特点，也将难以发挥司法权所固有的功能和特性。……行政复议机关与被申请人之间必须是一种领导与被领导、指导与被指导的关系，行政复议就是建立在这种权力联系的基础上的，在这种情况下规定诸如回避等司法性程序是没有任何用处的。三是从整个国家权力过程来看，行政复议司法化将使解决一个特定行政争议的成本增高。以行政处罚为例，行政处罚在作出决定之前，一般要经过调查、听证、决定等程序，不服行政处罚申请行政复议后，若对行政复议仍不服需要向法院提起行政诉讼的，法院对行政案件实行两审终审。如果在行政处罚决定与法院判决、裁定之间