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我国信访制度发展与思考 　　摘 要：信访制度在执行时存在权力优越意识严重、制度设计落后等诸多问题，本文试图从充分发挥人大、人大代表及各级司法机关的作用、依法制裁侵犯信访权利的行为等方面探求信访制度在执行时出现的问题的解决对策。 　　关键词：信访制度；问题；对策 　　文章编号：978-7-80736-771-0（2010）03-118-03 　　 　　信访是指公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动。从广义上说，信访“指的是古今中外的社会成员通过写信、访问等形式向社会组织及其负责人反映个人或集体意愿的社会政治交往活动；狭义的信访指的是我国人民群众通过写信、访问等形式向党和政府的各级领导机关、人民团体、企事业单位及其负责人反映个人或集体意愿（主要是反映情况、陈述意见、解决问题等）的社会政治交往活动。”[1] 　　信访制度的存在在国家政治生活中有着重要意义。根据设计初衷，信访部门及其机构开展的相关工作，无论是对党政机关的纪律检查、工作监督，还是对民意反映、社会稳定的位次保障，都发挥着相当重要的作用。[2] 　　一 　　我国正处于从传统社会向现代社会转型的过程中，解决社会矛盾和社会冲突的手段尚不完善，当前我国信访态势不容乐观，主要表现在以下几个方面： 　　一是信访数量大且增长速度快。1995年全国县以上党政机关受理的信访总量为479万件，2000年全国信访总量达到了1024万件，而中央机构受理的信访总量在2000年达到了58.64万件，是1995年的1.46倍。[5] 　　二是信访问题解决率低。根据于建嵘教授在《信访的制度性缺失及其政治后果》的调查报告中统计，实际上通过上访解决的问题只有2‰，有90.5%的是为了“让中央知道情况”，88.5%是为了“给地方政府施加压力”。[6] 　　三是信访活动活动组织化趋势明显，群体性事件及过激行为时有发生。一些人为同一诉求跨地区、跨部门串联和网上串联赴省进京上访，极少数信访人不按法定程序，不到法定机关反映问题，而是频繁到北京或省会城市的敏感地区和重要场所聚集甚至滋事，带来社会负面效应，影响社会稳定。 　　四是越级信访趋势日渐增长，信访的增量向中央一级偏移。根据国家信访局统计结果：2003年国家信访局受理群众信访量上升14%，省级只上升0.1%，地级上升0.3%，而县级却下降了2.4%。[9] 　　五是若干信访问题被法轮功和国际敌对势力利用，使信访案件成为敌对势力的舆论工具，从而引发政治问题。 　　二 　　从我国信访制度建设及其实践现状看，特别是在信访制度的执行中还存在一些问题需要进步分析研究。 　　――权力优越意识严重。当前法律对信访案件的处理还没有建立严格的程序规范，各地信访机构的职能和权力及运作方式有较大的差异，部分党政官员缺乏应有的法律涵养，法治意识和民主意识还相当欠缺，权力意识比较严重，如对于越级上访，不少地方采取“劫访”的做法，把在高层上访的群众“劫”回本地，对上访者拘留、关押甚至判刑，因而导致冲突升级。 　　――对信访人的权利保障力度不足。尽管《信访条例》把“任何组织和个人不得打击报复信访人”[3]提到了总则，也将信访工作人员的责任追究制度写入了法规，但实践中对许多现实信访问题都缺乏相应可操作性的规定，侵犯信访权利的行为屡见不鲜，而对于侵犯信访权利的行为的制裁又缺乏易操作的法律制度设计。 　　――制度设计滞后、缺乏操作性。《条例》11条规定，“县级以上地方人民政府应当充分利用现有政务信息网络资源，建立或者确定本行政区域的信访信息系统，并与上级人民政府，政府有关部门，下级人民政府的信访信息系统实现互联互通”；[3]第44条规定行政机关工作人员在处理信访事项中，作风粗暴，激化矛盾并造成严重后果的，依法给予行政处分。[3]其中“作风粗暴，激化矛盾”等措辞显得比较含糊主观，缺乏行为评判的客观依据和现实操作性。 　　――信访工作考核指标不尽合理。赴京、进省上访的人数及批次是信访工作绩效考核的重要内容，而不管上访的原因和内容。[4]这就迫使各级党委政府在面对上访压力时，对信访人的一些无理诉求往往难以坚持在法律框架内解决。而信访人则摸准政府怕越级信访的心态，动不动就越级上访，向政府施压，造成恶性循环。 　　――对信访人违法行为的制裁力度不足。不论出于何种原因，信访人在诉求自身利益时采取的违法行为，都应受到相应的法律制裁。但是出于对弱势群体的维护，当前我们的民众和社会舆论在面对弱势群体的违法行为时，都有一种本能的同情。在现实中，只要信访理由充分，即使信访行为过激一点，略有违法，好像也是可以理解的，正是由于这种舆论和道德的评价致使信