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我国公交行业公私合作实践困境与对策 　　摘要：公交公私合作既是缓解财政压力、改善经营管理、推进政府公共管理改革的需要，也是公共物品理论、产权理论以及委托代理理论在公共服务市场化改革中的应用和实践。改革开放以来，我国公交公私合作经过初期尝试、探索迈进、改革热潮三个阶段后，出现了“民退国进”的逆民营化现象。国内外成功案例的经验表明，公交公私合作的成败和绩效受到体制环境和制度结构的影响和制约，需要有健全的市场机制和完善的立法、政府部门的大力支持和严格监督、专门的管理机构和专业化人才以及完善的财政补贴制度和风险分担机制。应完善相关政策法规，提高政府公共管理能力，提升依法监管水平，优化监管方法和手段，完善风险分担机制，以有效推进公交公私合作改革实践。 　　关键词：城市公共交通；公私合作改革；逆民营化；民退国进；公共服务可售性；委托经营；所有权与经营权分离；政府公共管理 　　中图分类号：F294.3；F121.24文献标志码：A文章编号2016 　　一、引言：公交行业公私合作的理论基础 　　20世纪70年代末，城市公共服务和基础设施行业兴起重塑政府行为、培植多元竞争主体的市场化浪潮，即打破行政垄断，改革政府公共管理，并将竞争机制和市场机制引入基础设施和公共服务的建设和运营中。威廉姆森（2001）指出公共物品可根据其市场可售性决定由谁生产。市场可售性较低时，公共部门供给可保证供给数量和质量。世界银行根据基础设施导致的自然垄断的技术、公共服务义务以及外部效应等5个指标，评估了公共服务和基础设施的可售性，并根据成本收益分析量化了其经营性系数（表1）。可售性指数最低为1，此时经营系数为0，表示成本完全无法收回，巨额的沉没成本造成定价困难，只能由政府提供；可售性指数最高为3，此时经营系数为1，表示可由市场提供。据评估，公共交通可售性指数约为2.2，经营系数在0和1中间，回报率低于投资成本，因此城市公交应由政府提供或者由市场提供、政府适当补贴并规制和监督其运行。但基础设施可售性受技术、垄断程度以及市场机制、政治环境等多种因素影响，且没有统一的测量标准，因此可售性指数的确定具有很大的主观性，缺乏普适性和推广性。 　　Monteduro（2014）指出部分关系国计民生的准 　　公共物品可由公私双方签订适当的契约，通过合作的方式来实现社会资源充分利用。城市公交是一种价格和技术排他的准公共物品，也是一项准经营性项目。公交行业沉没成本巨大，属于成本递减行业，准经营特性和社会公益性的矛盾容易使其运营陷入“马歇尔困境”。Brench等（2005）指出沉淀成本无形中设置了进入壁垒进而造成了一定的垄断，在位者为了获得最大利润选择制定垄断价格。如图1所示，若仅靠市场提供，则价格和产量为P3、Q3，其资源配置效率低于平均成本定价P2和边际成本定价P1。如果政府引入数量适当的竞争主体，使公交行业产生有效竞争，使企业恰好提供Q1规模的公交服务供给，此时消费者剩余达到最大，即资源配置效率最高，但此时价格为P1，企业是亏损经营的。因此，在适度规模选择“次优竞争”才能实现经济效率、公益效益和社会公平三者的协调。但边际成本定价的可操作性较差，政府与企业很难达成完美的补偿协议，平衡经济效益和社会效益的愿望很难实现。 　　任晓聪，和军：我国公交行业公私合作的实践、困境与对策 　　科斯认为明确产权的界定是划分交易双方权利和义务的关键，有利于降低外部性影响和实现交易成本的自由转让，从而优化资源配置。城市公交公私合作以私有产权为基础，明确了公私双方的权限边界，为市场机制发挥作用创造了条件。以私有产权为基础的委托代理关系运用于公交公私合作时，政府是委托企业提供公交服务的委托人，并保留剩余索取权并监督企业运营。公共选择理论根据生产者和指派者的定位划分了四种制度安排（见图2），当政府集生产者和指派者于一身（即位于第一象限）时，会产生无效或低效供给。要提高公共效益、优化资源配置，需引入市场竞争机制，以市场化、自由化为导向往二、三象限移动，即通过放松进入规制、公私合作等方式让私人部门参与市场竞争。公私合作是明确公交经营产权、破解“马歇尔困境”的有效途径，但产权确定较为困难，且成本过高不具备可操作性，因此很难消除外部性影响，且公私合作效率受到法律体系、市场机制以及治理机制等多种因素影响。魏伯乐（2006）指出政府为实现效率与公平双重目标，应对合作企业进行价格管制和补贴。 　　目前，国内多数学者（王俊豪，2005；谢地，2003；陈?d，2014；张晓敏 等，2015）均认为公私合作可以加快基础设施建设、完善城市功能、提高公共管理能力。但在我国公交行业的公私合作实践却遭遇尴尬结局（郝旭光，2011），其内在原因引起了学术界的兴趣和关注。王俊豪和周小