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我国公众参与行政立法制度思考 　　【摘 要】公众参与制度是当前许多国家在行政立法领域中确定的一项基本制度,它对于保证行政立法的正当性起到了重要的作用。本文分析了我国公众参与行政立法的现状,并提出了完善的途径。 　　【关键词】行政立法;公众参与;立法动议权 　　中图分类号:D912.1 文献标识码:A 文章编号:1009-8283(2010)06-0253-01 　　 　　行政立法成为行政机关(有权机关)的一项重要职能虽然已成为我国民众的普遍认知,但是质疑它的合法性或正当性的声音却从未停止。现实中,行政立法的优势使得完全排除此制度是不现实也是不可能的。而通过建立和健全有效的公众参与制度,它能够控制行政立法权的滥用,成为行政立法正当性的基础。 　　1 现状分析 　　1.1 立法现状 　　众所周知,2000年实施的《中华人民共和国立法法》规定了公众参与的内容,主要包括第五十八条以及第九十条第二款的规定。随后,在《行政法规制定程序条例》和《规章制定程序条例》中也做了类似的规定。结合以上法条的内容可以看出,这些条文虽然规定了或者说“提到”了公众参与,但是不难看出的是,这些规定存在以下问题或者缺憾: 　　第一,参与范围狭窄,参与效果不明显。 　　一般来讲,立法活动包括立项、起草、审查、决定、公布等程序,本条规定的公众能够参与的领域只是在草案的起草过程中,而在其他领域却是空白,比如,公众没有立法动议权,行政立法的立项都是由行政机关或其部门、内部机构等决定。在这样一个狭窄的范围内,尤其是缺乏立法动议权的内容,容易使得公众参与与最终形成的法案联系并不紧密,公众就会疑惑“我的意见究竟有没有作用?”并最终影响到公众参与的效果。 　　第二,立法监督权形式化。 　　尽管在《立法法》第九十条第二款规定了公众可以对行政法规提出审查建议,却缺乏相应的反馈机制。自从该法颁布之后,可以说唯一成功或产生效用的是《收容遣送办法》的废止,但这次的成功,实质原因在于高层领导的重视。因此,更多的时候表现为公众的审查意见得不到及时的处理甚至是“束之高阁”,最终,公众的热情消失殆尽。 　　第三,程序规定多为任意性规定,缺乏羁束力。 　　公众参与程序的条文大多属于任意性规定,行政机关拥有公众是否参与以及如何参与的裁量权。具体为:首先,公布并不是行政立法的必经程序,公布与否取决于行政机关的判断或属于特殊情况才予以公布。比如部分重要的行政法规的送审稿,经国务院同意,才能向社会公布,征求意见。其次,对于保障公众参与最重要的听证程序,也是“可以”举行,而不是应当举行,举行与否取决于行政机关的自由裁量。不可否认的是,现实中即使是进行了听证程序,由于对听证人员的选择、期限的规定、听证主持人的规定等都没有详细明确的规定,在几乎所有的听证中,其结果总是基本上和官方预期的一样,听证成为了一场“秀”。比如政府部门组织的价格听证,不听证还好,只要举行,逢听必涨。这场“秀”让百姓们远离了听证,并逐渐丧失了对听证的期望。 　　1.2 行政机关的做法 　　首先,由于裁量权的存在,行政机关为了效率会选择“避免”进行相应的公众参与程序或严格控制参与的范围。其次,行政机关对行政立法资源的占有优势,造成“部门利益化”现象严重。第三,由于传统的官本位思想或者精英思想,政府认为公众缺乏参与的能力,不具有相应的专业素质,参与等于不参与。 　　1.3 公众的态度 　　在不否认我国公众的法律意识和参与能力的前提下,公众参与行政立法仍然不是公众关注度高的事务,表现为:第一,由于历史传统和文化传统的影响,公众认为立法活动不属于自己能参与的事务。第二,因立法规定的局限性,公众的参与很难最终反映到立法的效果上,立法监督权也很难实现,即使有热情的公众也会在不断地被“漠视”或“忽视”的过程中,丧失了热情。 　　2 解决或完善途径 　　“公众参与制度,在各社会群体与行政立法机关之间建立起了直接、及时、多方位的信息沟通渠道,并在信息传输主通道(官方正规信息渠道)与其他通道之间形成了信息互补,从而保证了立法的可行性与针对性。” 针对以上问题,借鉴国外的成功经验,结合我国的实际,我国公众参与制度可通过以下途径进行完善或改进。 　　第一,赋予公众立法动议权。 　　“所谓行政立法动议制度,就是行政相对人依法向有行政立法权的行政机关提出有关制定、修改或废除某种立法性文件的立法申请,该行政机关应当依法对行政相对人的申请作出相应处理,如果行政相对人对行政机关的处理不服,可以依法请求法律救济。” 根据宪法规定,公民有权管理国家事务,对于与自己生活最直接相关的行政立法, 　　公众有最直接的感受,他们知道什么事是最紧急或与自己利益保障最相关的,这样可以保证行政机关能够及时立法,促进经济发展,社会进步,而不是与社