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影响城乡学前教育公平与均衡发展制度因素分析 　　[摘要] 以广东省为个案，通过文献分析和统计数据的比较，本研究发现：分级办学制的实行是导致或加剧城乡学前教育不公平的主要因素，具体表现在学前教育投入制度、幼儿园等级制度和城乡规划双轨等方面。为此，必须遵循城乡学前教育共同发展的思路，对农村学前教育适度倾斜，改革等级评估制度，才能消除学前教育发展的城乡差距，促进城乡学前教育的均衡发展。 　　[关键词]教育公平；教育均衡；学前教育 　　 　　分级办学制是影响我国教育公平与均衡发展的主要因素。有学者系统考察了分级办学制下城乡教育资源分配及城乡教育差距后指出，作为公共政策的“分级办学”制度，无论是设计理念还是具体的实践运行，都缺少公平地分配教育资源的考虑。它将应该由国家、社会和家长共同承担的教育责任，特别是农村义务教育的责任，主要转嫁给了农村和农民。 　　1985年中共中央颁发了《关于教育体制改革的决定》，确立了对后来的城乡教育发展产生重要影响的教育制度――“分级办学”。该《决定》规定，基础教育实行“由地方负责、分级管理的原则”，明确“基础教育管理权属于地方”，并“把发展基础教育的责任交给地方”。随着基础教育管理责任下放，我国农村基础教育主要由乡镇一级政府设置，按照“谁办学谁掏钱”的原则，乡镇由此必须负担大部分教育经费，而县级以上政府则只承担补助贫困地区和少数民族地区教育经费的责任。这样，农村基础教育逐渐形成了“地方负责，分级管理，以乡为主”的局面，乡镇政府和农民承担了农村基础教育的主要责任。 　　受到经济发展水平的限制，我国大部分乡镇经济所能提供的财政收入形式单一，数量也十分有限，乡镇的财力状况与城市财力根本不可同日而语。根据2007年广东财政年鉴，在广东省财政收入逐年增加(从2001年的1160.51亿元增长到2006年的2179.64亿元，增长幅度，187.82％)的情况下，各级政府财政收入也在飞速增长，而且幅度都比较大，其中省级达161.31％，地级达180.61％，县级达253.55％，乡镇也高达210.09％，但同期各级政府财政占全省财政的比重却存在明显差异。从2001至2006年，省级财政比重大概在25％左右，地级财政占了全省财政的一半，一直维持在50％左右，而县、乡镇两级比重不大，县级是15％左右，乡镇级财政收入虽然在不断增长，但是占全省财政比重一直维持在7-9％之间，并且有所波动，除2003年比重略有上升外，2004年之后的几年中，其比重又有所回落，2006年更是仅占全省财政收入的7.77％(见图1)。 　　 　　在这种背景下，“地方负责，分级管理，以乡为主”的基础教育管理体制要求同级财政必须为同级的基础教育负责，即农村地区的办学经费由县、乡和村支付，城市地区的办学经费由城市政府支付。这样一来，城乡的基础教育发展就不可避免地受到城乡经济发展水平差异与财力状况差异的影响。《关于教育体制改革的决定》还明确要求“乡财政收入应主要用于教育”。我们可以从表1了解到：乡镇级政府教育财政支出占其财政支出的比重历年都超过35％，在2001、2002年甚至超过40％，可见乡镇财政已成为名副其实的“教育财政”。 　　2001年，国务院出台《关于基础教育改革与发展的决定》，正式明确了“地方政府负责，分级管理，以县为主”的农村基础教育管理体制。以广东省为例，县级财政用于教育的支出比重由此有所上升，2001年为15.91％，次年就上升到了16.34％，虽然在2006年有所下降，但是从绝对数上看增加仍然很大，当年县级教育财政支出123.76亿元，是2001年47.13亿元的2.63倍。反观省级、地级政府的教育财政支出，虽然其历年教育财政支出分别占其财政总支出的9―10％，但从绝对数上看，相对其财政收入而言，省市两级政府教育支出占全省教育支出的比重并不大，2001-2006年历年没有超过50％，一直徘徊在40％-47％之间(见表1)。 　　各级政府财力格局变了，然而教育的投人体制没有做出相应的调整，导致了财权与事权的不对称，从而加剧了农村基础教育经费紧张的形势，进而造成了一种扭曲的现象：省级、地级政府掌握了主要财力，但基本摆脱了负担基础教育经费的责任；县乡政府财力薄弱，却承担了绝大部分基础教育经费。这种政府间财力与基础教育事权责任的不对称，是基础教育特别是农村基础教育经费短缺的重要制度原因。作为基础教育组成部分的学前教育势必同样受到这种分级办学制的影响。 　　 　　一、 学前教育投入制度失衡对广东省学前教育发展的消极影响 　　 　　首先，在教育经费总量上，广东省学前教育投入总数不足，这是导致该省城乡学前教育公平问题突出的直接原因。1999-2006年的8年中，广东省各类学前教育经费基本呈直线增长之势，其中财政性学前教育经