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政府管理改进理念与方法 　　（ＣＰＲ／９８／Ｇ３２国家层面项目）湿地保护政策法规评估及建议课题组 　　收稿日期：2006－11－30 　　作者简介：郎佩娟(1955－)，女，吉林珲春人，中国政法大学法学院教授； 　　王　蓉(1972－)，女，湖北武汉人，中国政法大学民商经济法学院副教授。 　　基金项目：本文为中国政府、联合国开发计划署和全球环境基金联合项目“中国湿地生物多样性保护与可持续利用”(项目号：CPR／98／G32)的阶段性成果之一。 　　 　　摘　要：服务社会与管理社会是政府职能不可偏废的两个侧面。政府若管好社会，就要求政府不断改进自己的管理理念以及管理方法与技术手段。同时，切实加强“政府学习”和政府自身的文化底蕴建设，以有助于改进、提高政府的行政管理效能，建立起能够与社会和谐相处的政府。 　　关键词：政府管理；管理理念；管理方法与技术手段 　　中图分类号：D912．1　文献标识码：A　文章编号：1008―7168(2007)01―0067―06 　　 　　19世纪英国哲学家、经济学家J．S．密尔指出：“评价一个政府的好坏，应当根据它对人们的行动，根据它对事情所采取的行为，根据它怎样训练公民，以及如何对待公民，根据它倾向于促使人民进步或是使人民堕落，以及它为人民和依靠人民所做工作的好坏。政府既是对人类精神起作用的巨大力量，又是为了公共事务的一套有组织的安排。在前一种职能上，它的有益的行动是间接的，但并不因此是较不重要的，而它的有害的行动则可以是直接的。”[1]当代社会的复杂程度比起密尔生活的时代有过之而无不及，因而社会对“服务型政府”的强烈呼声和热切盼望是完全合理的。 　　但是，服务型政府和管制型政府并非“水火不相容”，从政府的原初目的、历史作用以及未来发展等方面看，服务型政府并不能替代管制型政府，这意味着政府既要服务社会又要管理社会。事实证明，无论社会生活哪个环节、哪个角落出了问题，都必定是政府管理不到位所导致。因此，社会生活愈复杂就愈要求有高水平、高效能的政府管理。目前，我国政府管理需要进行多方改进，管理理念、管理方法与技术手段的改进是其重要构成部分。由于政府管理所具有共性特征和一般规律，因而本文以湿地管理为参照提出的政府管理理念、管理方法与技术手段的改进，同样适用于政府对其他事项的管理。 　　 　　一、政府湿地管理理念的改进 　　 　　实现湿地生物多样性保护和可持续利用，首先依赖于我国政府机关及其工作人员湿地行政管理理念的改进。改进湿地行政管理理念的主要内容包括： 　　 　　(一)将要素式管理改为系统式管理 　　湿地是一个由多种生态要素构成的生态系统，与这一系统相对应的较为完善的管理方式是系统式管理方式，其主要特点是整体性、综合性和优化性，即将湿地作为一个有机整体去认识和把握，从湿地系统的结构、功能、外部环境等出发对湿地进行综合管理，并追求湿地管理的整体平衡和目标优化，使湿地系统在平衡和最优的状态中运行。在自然界和人类社会中，系统是普遍存在的，因此，系统式管理方式也是普遍存在的，相比之下，我国湿地管理尤其需要采用系统管理，其原因与可行性主要有二。其一，长期以来，我国政府在湿地管理中忽视系统方式的运用，造成湿地管理中的诸多问题，诸如，对湿地的盲目开垦与改造、生物资源过度使用、湿地水资源的不合理利用、湿地污染加剧、泥沙淤积日益严重、海岸侵蚀不断扩展等[2]。解决这些问题，不能再沿袭旧式的要素式管理方式。其二，尽管我国有多个政府部门参与湿地管理，但各个政府部门的管理目标是一致的，即部门权力是用以谋取和维护公共利益的。明确了权力运用的基础目的问题，政府各部门的协调与统合，政府各部门人、财、物最大限度的合理利用以及湿地的系统管理等问题就能够得到政府各部门的理解与支持。 　　 　　(二)将事前、事后管理改为事前、事中和事后的全程管理 　　在湿地行政管理过程中，根据管理行为出现的时间顺序，可以将管理分为事前管理、事中管理和事后处理。 　　事前管理是指政府机关对行政相对人实施某种行为的资格、资质、条件、方式、期限、范围等所作的前置审查，对于符合条件或者不符合条件的行政相对人，政府机关可以准予或者不准予其进行相应活动。建设项目环境影响评价、行政许可与审批等，都是政府事前管理的典型方式。在湿地管理中，事前管理的目的是对人类活动可能造成的湿地环境损害进行预先防范，有利于合理利用自然资源，避免对湿地环境造成不可恢复性损害。事中管理是指政府机关对行政相对人获得某种许可后的活动所作的监督和管理，以确保其能够在法律规定的范围内活动，例如，环境监测、监督检查、现场检查等。在湿地管理中，与事前管理和事后管理相比较，事中管理是一种最经常、最繁重，也是最重要的管理活动。事后管理是指政府机关对违反法律、