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政府间财政转移支付效力外溢性分析 　　[摘要]福利型国家、服务型政府的构建，推动并促进公民发现隐藏在政府间财政转移支出行为所涵摄的宽泛公共利益之下的对个人权益的损益。这种传统的内部行政行为已经突破了其效力圆周，作用于每个纳税人身上。随着对体制内监督的强化和公民权利意识的提高，警醒我们所面临的挑战，呼唤行政监督内化到政府间财政转移支付领域。 　　[关键词]政府间财政转移支付；公民权益；公共利益 　　[DOI]1013939/jcnkizgsc201807064 　　1前言 　　考察各国情况可知，无论是单一制国家还是联邦制国家均对政府进行分级管理，并不存在任何一种税收机制能保障中央与地方政府之间以及上下级政府之间财政收入能力和支出需求的平衡。另外由于各地区经济、文化的差异，同级政府之间也会产生上述不平衡。以转移支付的对象为标准，可以将财政转移支付划分为政府间财政转移支付和非政府间财政转移支付。其中非政府间财政转移支付又成为行政补贴，不在本文的研究范围。本文仅研究政府间财政转移支付制度。徐阳光财政转移支付制度的法学解析[M].北京：北京大学出版社，2009因此，政府间财政转移支付是平衡财政、实现社会公平不可或缺的制度。 　　我国自1994年分税制改革以来基本确立了政府间财政转移支付制度。至今，转移支付资金已经成为中央财政支出和地方财政收入的主要部分。但是，目前政府间财政转移支付的现状并没有实现制度设计之初的目的即地区间财政平衡和基本公共服务的均等化，甚至更进一步拉大了各地区间的差距，加剧了贫富间、区域间的矛盾，损害了公民的权益。究其原因，有转移支付制度设计和立法方面的问题，针对这些问题经济学、财政学已从制度层面进行了广泛研究，而笔者关注的是作为一种政府行为的政府间财政转移支付，其行为的性质、对于公民权利的损益成为本文的研究重点。 　　2政府间财政转移支付行为的性质分析 　　政府间财政转移支付，是指??家为了特定的法律和政策目标，依据严格的法律权限和法定程序，将国家财政资金在上下级政府或者同级政府之间进行分配的活动。徐阳光财政转移支付制度的法学解析[M].北京：北京大学出版社，2009它按照分配对象可以分为纵向财政转移支付即中央对地方政府的转移支付和横向转移支付即同级政府的转移支付。另按照转移支付的方式可以分为财力性转移支付和特殊性转移支付。有的学者表述为“一般性转移支付”和“专项转移支付”，但是根据两种方式针对的情况和目的的不同，笔者认为划分为财力性转移支付和特殊性转移支付更加贴切。后文中提到的一般性转移支付属于财力性转移支付。徐阳光财政转移支付制度的法学解析[M].北京：北京大学出版社，2009：204其中财力性转移支付，是指“上级政府为达到缩小地区间财力差距、实现地区间基本公共服务均等化的目标，对存在财力缺口的地区给予的补助，该项转移支付不规定具体用途，可自主安排使用”。而特殊性转移支付，是指“中央政府为了实施其宏观政策目标，以及对地方政府代行一些中央政府职能进行补偿设立的补助地方的专项资金”。虽然政府间财政转移支付有多级支付主体和接受主体，又存在两种不同的转移方式，但同样作为政府行为，它们有着共同的内部行政行为属性。 　　21政府间财政转移支付行为的行政权能要素 　　具体行政行为是指享有行政权能的组织运用行政权对特定公民、法人、其他组织或者特定事项所做出的行政行为。政府间财政转移支付行为具备行政权能要素，属于具体行政行为的范畴。行政权能是主体范围最大化的行政行为资格性要件，它体现了两方面的要求：就行为主体而言，是指“法律规定的行政主体”或“行政主体分解、确定的行政机构”；就权能而言，是指权力的性质。叶必丰行政法学[M].北京：法律出版社，2003 　　政府间财政转移支付法律关系的主体包括支付主体和接受主体。财政转移支付法律关系还存在决定主体，但是由于作出决定的权力机关的行为不属于行政法的规制范围，所以在此处不予考虑由于转移支付是通过逐级传递式的方式实现全国财力的平衡，接受方就包括各级政府部门。而支付方是指本级人民代表大会及其常务委员会批准的财政转移支付预算中，有权依法决定或者批准对符合法律规定的地方各级政府进行财政转移支付的中央政府或者地方政府徐阳光财政转移支付制度的法学解析[M].北京：北京大学出版社，2009即各级政府财政部门。而各级财政部门依法承担着各项财政收支管理的责任，负责编制年度预决算草案并组织执行，符合具体行政行为对主体的要求。 　　但是，行政主体并不完全等同于行政权能，关键还是其享有权力的性质。任何行为背后都体现着主体的权力或者权利，政府间财政转移支付作为财政资金分配行为，它体现了宫泽俊义所定义的“为执行国家的财政作用所必需的财政权”这一国家权力。这就产生了一系列问题：财政部门在政府间