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政府管制与公共服务关系研究 　　摘要:管制与服务是两种基本的政府管理模式,不同时期由于行政目标和政府职能的转变,管制与服务的地位和作用不同。明确政府管制与公共服务的关系,摒弃重管理、轻服务的行政理念,是我们构建服务型政府的一个理论前提。管制是服务的补充手段,以服务为依归;服务体系中包含管制,管制只是服务的一种。 　　关键词:政府管制;公共服务;关系 　　中图分类号:K312 文献标志码:A 文章编号:1002―2589(2009)25―0035―02 　　 　　近年来,我国学者基于现实国情明确提出“服务型政府”的概念,并进行了相关研究。此后,“服务型政府”作为社会主义市场经济条件下政府管理创新的目标模式,开始在学界和政界得到广泛传播和运用,建设服务型政府逐渐成为我国政府改革的战略选择。与传统管制型政府相对,服务型政府是一种新的执政模式,以公共服务为基本职能。但这并不意味着服务型政府不要管制,事实上,政府管制存在于任何类型的政府中,只是这种管制应是有限度的,受法律严格约束,有固定的范围、程序和明确责任机制的,是为服务而管制,而非为管制而管制。政府管制与公共服务体现了不同的行政理念,在政府管理中的地位和作用亦有轻有重,弄清管制与服务的关系,是创建服务型政府的一个理论前提。 　　 　　一、政府管制的内涵 　　 　　管制(regulation),是经济学的一个概念,产生于西方两大经济流派的交替更新的背景下,即自由放任理论和国家干预理论。管制是政府直接干预市场主体活动的一种行为方式,政府管制属于政府的微观经济管理职能。 　　政府管制是指政府为达到一定的目的,凭借其法定的权力对社会经济主体的经济活动所施加的某种限制和约束,其宗旨是为市场运行及企业行为建立相应的规则,以弥补市场失灵,确保微观经济的有序运行,实现社会福利的最大化。根据管制对象和实施手段的不同,政府管制可分为经济性管制与社会性管制。在20世纪70年代以前,国外市场经济国家的政府管制及其研究主要集中于经济性管制,但这之后,由于经济管制领域出现了放松管制的改革运动,社会性管制日益得到加强。我国政府也已融入到这一浪潮中,一方面调整经济职能,规范政府干预经济的行为,使政府角色从“越位”向“定位”转变;另一方面,加强政府社会性管制职能,使政府角色由“缺位”向“到位”转变。 　　在我国,政府管制的历史由来已久,不仅仅表现为单纯的经济管制,而且渗透到社会生活的方方面面。新中国建立以来,基于计划经济基础上的政府行政管理,是一种非常独特的管理类型,政府不仅是经济管理的主体,更是整个社会管理的主体。政府管制主要是以行政强制为基础,以法律为保障,对社会和公民进行管理和控制。 　　作为一种管理模式,政府管制具有以下特点:第一,管制的主体是政府。政府是“从社会中产生又自居于社会之上”的独立存在,完全不受其他组织的干涉和影响,起主导作用。它是社会的资源分配中心、信息发布中心和权威辐射中心[1]。第二,管制是一种自上而下单向运行的权力运动。命令与控制是政府实行管制最常用的手段。第三,管制意味着社会中一切资源、一切活动都必须受政府的调配,按照管理者主观意志来设定框架体系,使它们始终处于可控制的范围。 　　 　　二、公共服务的内涵 　　 　　公共服务的概念是在市场经济发展到一定阶段,社会公共需求不断增长,要求政府提供公共产品予以满足的社会背景下产生的。公共服务理论研究大体经历了三个历史发展阶段,分别是社会政策与公法研究阶段、公共经济学研究阶段和新公共管理研究阶段[2]。19世纪后半叶,德国社会政策学派的杰出代表瓦格纳初步提出了公共服务的概念。1912年,法国公法学者莱昂?狄骥明确提出“公共服务”概念并将其作为现代公法的基础。狄骥认为,“对一项公共服务可以给出如下定义:任何因其与社会团结的实现与促进不可分割、而必须由政府来加以规范和控制的活动,就是一项公共服务,只要它具有除非通过政府干预,否则便不能得到保障的特征。”[3]后来,随着公共经济学者提出“公共产品”概念,公共服务的研究成为了整个经济学和财政学的主流和基础。20世纪80年代前后,公共行政学的研究受到公共经济学研究的重大影响,经济学分析方法成为公共行政学研究的重要方法,公共服务成为当代新公共管理研究的主要内容。 　　公共服务是21世纪公共行政和政府改革的核心理念。一般而言,公共服务具有三层含义:其一是国家是公共服务型国家,其所作所为都是提供公共服务。其二是政府是公共服务型政府,其所作所为都是提供公共服务。其三是公共服务是政府的主要职能之一,有其具体的内容和特殊的形式,并且可与政府的其他职能相区分。所谓公共服务就是提供公共产品和服务,包括加强城乡公共设施建设,发展社会就业、社会保障服务和教育、科技、文化、卫生、体育等公共事