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政府购买公共服务中订立行政合同必要性分析 　　【摘要】当前，政府购买公共服务作为一种公共服务供给的新方式引起了广泛关注，然而值得注意的是，既有的研究成果大部分仅限于以新公共管理理论中的参与式治理为视角来研究这一现象，笔者以行政合同的视角从理论和实践两方面分析政府购买公共服务中订立行政合同的必要性。 　　【关键词】政府购买 公共服务 行政合同 　　政府购买公共服务是政府提供公共服务的一种新方式，首先出现于西方发达国家，同时通过欧盟、世界银行等国际组织在全球范围内积极推广，随之扩展到中国等发展中国家。当前国内学术界对此广泛关注，特别是公共行政学。然而值得注意的是，既有的研究成果大部分仅限于以新公共管理理论中的参与式治理为视角来研究这一现象。通过对相关案例的分析和研究，笔者发现当前进行的大多数购买实践中存在这样一个共性问题：在购买过程中，没有订立行政合同，常常建立在熟人关系或者感性认知的基础之上，这在一定程度上造成了在政府购买公共服务过程中产生了诸多问题，没有达到预期效果。因此，笔者从行政合同的视角来论述政府购买公共服务中订立行政合同的必要性。 　　一、核心概念界定 　　本文涉及到的核心概念有政府购买公共服务和行政合同： 　　（一）政府购买公共服务（Purchase of Service Contracting .POSC） 　　目前国内外学界对于政府购买公共服务的内涵并没有统一的界定，不过核心思想却是一致的。本文基于行政合同的视角将其定义为：政府将原来直接提供的公共服务事项，通过订立行政合同，建立契约关系，交由社会组织等其他主体来完成，而政府支付服务费用。“简言之，即政府提供资金、社会组织等社会主体承接服务、合同关系实现特定公共服务目标的机制。其核心是建立契约式的服务提供模式，而不是建立雇佣关系，它要求作为购买方的政府和作为承接方的社会组织等社会主体之间保持独立性，承接方独立决策、独立运作、承担责任，政府依据合同进行管理，对绩效进行独立的评估。” 　　（二）行政合同 （Administrative Contracts） 　　当前我国的实体法中关于行政合同并没有确切的概念，对此法律空白，国内学者广泛关注，对其有很多界定。笔者采用我国《行政程序法》（试拟稿）中对行政合同定义：“本法所称之行政合同是指行政机关为了实现行政管理的任务，与其他行政机关及公民、法人或其他组织之间，经双方意思表示一致所达成的协议，以设立、变更或者终止行政法律关系。” 　　二、政府购买公共服务的现状 　　“我国内地的政府购买公共服务发端于上海。1995年，上海浦东新区社会发展局兴建了罗山市民休闲中心，为了提高休闲中心管理效率，该局不是单纯依靠街道办事处和居委会等传统的社区管理组织，而是通过协商，委托上海基督教青年会出面管理，并于1998年接受政府养老服务的委托，政府购买公共服务由此第一次进入我国实践领域。”“2005年12月19日，国务院扶贫办、亚行、江西省扶贫办和中国扶贫基金会在北京启动“非政府组织与政府合作实施村级扶贫规划试点项目”，是第一个通过规范程序招标进行的公共服务购买，标志着公共服务购买开始进行规范化的试点。”党的十八大报告也提出要改进政府提供公共服务的方式，加强和创新社会管理。 　　总体来看，我国政府购买公共服务还处于起步阶段。尽管如此，近年来不少地方围绕政府购买公共服务政策制度、体制机制、方式方法等进行了一系列实践探索，在服务范围和服务深度上取得了更大的突破和进展。如广东深圳市的政府向企业购买城市管理服务、企业成立社会组织再承接社会救助服务；南京的政府向社会组织购买居家养老服务；长沙的政府向民间组织购买残疾人服务；北京市的政府通过发放养老助残券向社会组织和企业购买养老服务等。 　　在各地实践中，政府购买公共服务的过程中出现了不同的购买方式，如合同制、直接申请制、项目资助制等。“但总体来说，这些方式可以分为两大类：1、承接方补助，这种方式为服务承接方提供优惠，再由他们将服务提供给受益人。如整笔拨款、分类资助、整笔资助等；2、消费方补助，这种方式将某种形式的支付或报销直接提供给项目受益人，让受益人自行选择承接方。如服务消费券、税收优惠、贷款和贷款保证等。”但是，无论采用哪种方式都存在很多问题，原因之一就是没有订立行政合同，在购买过程中缺少规范性文件的约束。 　　三、政府购买公共服务中订立行政合同的必要性 　　政府购买公共服务中订立行政合同的必要性主要从两方面来分析：理论依据和现实意义。 　　（一）理论依据 　　（1）公共物品理论。亚当.斯密提出“公共设施一般由政府通过税收方式征集资金，并免费供给，但是也可以通过其他的方式来提供，并在一切可以以私人的方式提供公共产品的地方，应该由私人来供给，这样做往往比政府的直接供给有