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政府购买模式对公共服务监督要素构成及特征影响 　　【摘要】政府购买这一新型模式为公共服务供给带来了新的运行逻辑，引入了市场竞争机制，带来了供给主体多元化以及双重委托代理的格局，转变了以科层制管理为主的治理结构，引入程序化的运行过程，对监督公共服务的供给与生产提出了更高的要求，传统供给模式下的监督体系无法满足新模式下的监督需求。监督体系要适应和服务于公共服务供给的新模式，必须改变其内部监督要素的构成及特征，实现适应性转变。 　　【关键词】政府购买模式 公共服务 监督要素及特征 　　政府购买这一新型模式为公共服务供给带来了新的运行逻辑，引入市场竞争机制和多元化的供给主体以及双重委托代理的格局，转变了以科层制管理为主的治理结构，带来了程序化的运行过程。新模式在决策者和项目结果之间的直接权力链上作出了一个缺口，用新问题代替了新问题，也就对监督提出了更高的要求。传统供给模式下的监督要素构成及特征不再满足新模式下的监督需求，亦不适应该模式的运行逻辑。监督体系要适应和服务于政府购买模式下的公共服务供给，必须转变其内部监督要素的构成及特征，实现适应性转变。 　　一、政府单一供给模式下的监督要素构成及特征 　　长期以来，我国的公共服务都采用政府包办的供给模式，主要由事业单位提供。在我国传统的政府治理理论下，政府将事业单位作为社会治理的派出机构，是政府的政策执行者，实质上政府仍是一切社会经济活动的唯一主体。这种传统管理体制下对事业单位的监管实际上“演变成公共部门的内部治理机制”，是一种“管办不分的监管体制”。 　　政府单一供给模式下公共服务监督要素的构成及其特征很大程度上受传统事业单位管理体制的影响。就其监督主体而言，主要是各级政府主管部门，这些主管部门同时扮演着资产所有者、政策制定者、付费者和监督者等多重角色。此外，人社局、编制办、财政局、纪检等政府职能部门对事业单位的人事、预算财政等实行监管。虽政府以垂直和水平两种形式对事业单位的业务及行政实行双重监管，但政府作为一个复合监督主体存在，以政府为整体代表一元化的国家利益，呈现出监督主体一元化的特性。 　　传统供给模式下的监督对象即各级事业单位，其最大特征是缺乏与监督主体间保持一定距离的独立地位，与上级主管部门间有着千丝万缕的利益关系。同时各级不同职能的事业单位是相对固定单一的，传统供给模式下监督对象的单一化为监督提供了相对便利的条件。 　　该模式下监督规则是上级主管部门的意志，以行政指令的形式确定下来，缺少法律规范。在政府相关职能部门的监督规则上，主要确立了《事业单位工作人员考核暂行规定》、《事业单位登记管理暂行条例》、《事业单位财务规则》、《行政监察法》等规范，这些只是明确规定了登记监督、人事监督和财务监督等方面的组织和行为。 　　出于对事业单位“附属物”的认知，主管部门缺乏天然的监督动力，“重决策，轻监督”，缺乏过程监督指标与结果监督指标的建立，对于过程和结果等实质内容的监督往往流于形式。另一方面，合理的监督内容须以正式的规范性文件确定，因传统供给模式下监督规则的缺乏，对于监督内容的界定更为不易。 　　此时监督方式受到监督主体、对象和内容的限制，多采用行政性的方式，监督方式较单一，多以自上而下的考核、运动式“迎检”等方式呈现，是一种事后监督。技术的限制以及政府监督理念落后使得整体缺乏现代信息技术的利用，缺乏经济监督和法律监督方式 　　该模式下监督程序是政府内部自上而下进行的，监督的程序设定具有较强的任意性、随机性，主管部门以上级政府或本部门领导指令为依据开展监督活动，往往内化在日常的管理之中。在此过程中权力封闭运行，不公开透明，监督程序亦不民主。 　　二、政府购买模式下公共服务监督要素构成及其特征的转变 　　（一）转变监督主体和监督对象间的对应关系 　　区别于传统供给模式下虚拟的委托代理关系，在政府购买模式下，公民、政府和服务承接主体三个主要利益相关者之间形成了双重的、实质的委托代理关系。 　　首先，双重委托代理关系一是指公民委托政府提供公共服务；二是政府委托承接主体组织生产公共服务。在这种关系中，存在两个“委托代理问题”，第一个是政府的不作为和寻租行为；第二个即为承接主体的代理问题。因而在购买服务中的监督就必须包含两重监督，一为对政府购买方的监督，二是对承接主体的监督。前者在于保证购买行为的合理和合法性；后者在于保证承接主体按照合同约定履行购买意图。在此逻辑下，公民基于公民身份拥有原始的监督权，同时其作为服务接收者对承接主体享有监督权。政府作为后一代理关系的委托人对承接主体进行监督。 　　其次，政府购买模式下服务提供者和生产者分离使政府与承接主体间形成了实质的委托代理关系。作为生产者的承接主体脱离于行政体制外，与政府间是以合同为基础的契约关系，而非附属关系