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政府购买社会工作服务中基层政社关系研究 　　摘要：现行政府主导下的政社结合体制导致社会工作难以在社会治理中发挥出专业优势。在基层政社关系中，由于街（镇）政府的角色和职责，以及在引入社会工作体系后政府职能部门新的行政管理边界的界定及制度安排尚未完成，合作性政社关系的制度基础薄弱，导致政府基层组织和社会工作组织、社会工作者间的关系成为一种行政主导的管理与被管理、行政垄断与资金依附关系，社会工作者被“同化”为行政事务协管员，由此削弱了社会工作服务的独立性和专业性。构建良性基层政社关系是进一步完善政府购买社会工作服务制度的基础和前提保障。 　　关键词：政府购买服务；社会工作服务；政社关系；社会治理 　　中图分类号：C916.2 　　文献标识码：A 　　文章编号：0257-5833（2014）06-0074-10 　　一、问题的提出 　　20世纪80年代以来，针对政府治理和职能转变问题，学界提出了一些新的观念。奥斯本（D.Osborne）和盖布勒（T.Gaebler）提出了“企业家政府”的概念，认为政府的职能应该是“掌舵”而不是“划桨”；登哈特（Janet V.Denhardt，Robert B.Denhardt）认为政府应该更多的是服务而不是“掌舵”，应该让公民参与政府对公共服务的提供；彼得斯（B.Guy Peters）在《政府未来的治理模式》一书中提出了政府治理未来发展形成的四种模式，其核心目标在于强调提高政府行政效率和公共服务质量、降低行政成本。 　　同时，世界各国政府也开始探索转换管理职能的多种改革途径。其中“在公共部门的创新方案中，建立伙伴关系”成为一种主流的趋势，也成为新型社会治理的核心要素之一。也就是说，在公共物品和公共服务的提供方面，需要改变政府的单一主体状态，建立起由多种多样的社会组织等社会主体构成的供给体系。基于这样的理念，近些年，政府向社会组织购买公共服务得到了比较大的发展，并已经成为世界各国政府供给公共服务的新模式。 　　我国自2006年十六届六中全会颁布《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》以来，以制度化、专业化和规范化的目标和方式，全面开展了社会治理、社会服务创新、社会工作专业人才队伍建设等工作，这为我国各地建立政府购买服务制度提供了制度基础和政策支持，“政府购买社会工作服务”成为政府进行社会治理的有益尝试和制度化选择。上海市于2003年构建的预防和减少犯罪工作体系，遵循“政府主导推动、社团自主运作、社会多方参与”的原则，运用政府购买服务制度，创建了禁毒社会工作、矫正社会工作、青少年社会工作服务体系，实现了社会工作在上海的职业化和专业化发展。深圳市于2007年出台社会工作“1+7文件”，为深圳社会工作发展奠定了制度基础，为全国社会工作制度建设提供了示范作用。北京市政府也制定了包括《购买社会组织服务项目管理办法》等制度文件，明确了购买服务的方式和工作流程，规范了项目遴选、资金管理、跟踪监督、绩效评估、检查验收等环节的操作方式，确保了政府购买社会工作服务工作的有序进行。各地政府都在不同程度上开展政府购买社会工作服务的制度建设和实践活动。 　　鉴于各地开展政府购买社会服务工作中出现的一些问题，为了规范和指导这项工作，2012年11月，民政部、财政部印发了《关于政府购买社会工作服务的指导意见》（民发[2012]196号）。2013年9月《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》颁布。2013年12月《财政部关于做好政府购买服务工作有关问题的通知》颁布。上述文件为政府购买社会工作服务的方向、指导思想、工作原则、主要目标、主体、对象、范围、程序与监督管理等提出了详细指导意见，使得全国政府购买服务的制度建设有了政策保障和指引。2013年11月，十八届三中全会通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，对社会体制改革和社会治理制度建设提出了明确的政策目标和要求，提出推广政府购买服务，并要引进竞争机制，通过合作、委托等方式向社会购买事务性管理服务。政府购买服务将成为我国社会治理和管理的一种基本方式。 　　各地积极探索政府购买社会工作服务的体制和机制，获得了不少有益经验。但总体上说，全国范围内的实践尚属起步阶段，一些地区政府部门一味追求形式上的创新和公共事务中的政绩，缺乏系统性的制度设计和政策支持。一些地区由于社会服务机构数量少、规模小，难以有效建立和实施政府购买社会工作服务制度。政府购买行为“内部化”，社会组织成为政府部门的延伸；购买标准不够清晰、政府责任较为模糊；社会组织缺乏足够谈判能力，购买成为单向度行为；购买程序规范程度较低、合作过程随意性较大等现象较为普遍。 　　围绕政府购买服务的议题，目前国内学者从政治学、公共行政学、管理学、社会学、历史学、法学等学科视角，