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构建广州公共财政法律思考 　　摘要： 广州公共财政改革是卓有成效的，为社会经济的发展、市民生活水平的提高、城市环境的改善起到了积极的促进作用，但广州公共财政建设仍难以谓之健全。本文通过梳理公共财政经典理论，剖析广州公共财政现状，萃取国外公共财政立法精华，提出以财政收入、支出、预算法定化原则，财政公开原则，绩效评估、监督问责原则为核心的立法创新模式，助力广州公共财政体制的完善及财政民主的实现，对我国地方公共财政法律体制研究与实践起到示范作用。 　　关键词：公共财政；制度缺陷；经验借鉴；立法创新 　　中图分类号：D922??2 　　文献标志码：A 　　文章编号：1009-055X（2014）03-0069-06 　　 　　公共财政是为市场提供“公共”服务并弥补市场失效的国家财政，它受“公共”的规范、决定和制约。［1］96自亚当?斯密在1776年发表的《国富论》中通过《论君王或国家的收入》专章论述将国家的财政收支限定在“抵御外敌入侵以保护社会，设立严正的司法机关以维护秩序，建设并维持公共机构及公共工程”［2］660三个方面以来，公共财政已成为践行财政民主、优化资源配置、减少贪污腐败的有效财政模式，被经济发达国家广泛采用。我国从上世纪90年代中期开始，将公共财政的制度框架引入政府财政改革的目标路径之中。现阶段，随着我国政治、经济体制改革的不断深化，公共财政成为改革的重要内容并为之提供物质保障。公共财政制度的健全与完善，对实现民主法治、公平正义有着重要意义。 　　 　　一、广州公共财政建设的现状及面临困难 　　 　　就广州的地方财政而言，财政收入的规模和增长走在了全省、甚至全国前列，随着广州经济走向全面、协调、可持续发展的新阶段，地方财政体制正逐步向公共财政方向转变，但公共财政建设还存在着公共性、透明度、有效性不足的问题。 　　 　　（一）广州公共财政建设的现状 　　广州市社会经济的内在活力和发展速度令人瞩目，各项经济指标保持快速、平稳增长。2006年地区生产总值达到6068??41亿元［3］，2010年首次超过万亿元［4］，2013年达到15420??14亿元。［5］地方财政一般预算收入2006年达到427??08亿元，2013年，达到1141??79亿元。［5］与经济发展相适应，用于教育、科技、文化、社会保障等民生和各项公共事业的支出也保持快速增长，并基本维持占市本级支出75%的比例，2010年为317??26亿元［4］，2013年达462??3亿元。［5］ 　　 　　与此同时，广州公共财政改革也稳步推进并取得了显著的成效：首先，实行部门预算改革，强化财政资金监管。2000年通过《广州市市本级部门预算编制改革总体方案》，推进了“编制部门预算、建立综合财政预算、推行零基预算、改革预算编制方法”四项预算改革措施；其次，规范非税收收入。2006年颁布《广州市非税收入管理办法》，按照“收缴分离和收支两条线”的管理模式，对非税收入的“征收管理、资金管理、支出管理、票据管理”环节做了较为全面的规范；最后，建立绩效评价机制。2008年制定了《广州市财政支出项目绩效评价试行办法》，建立项目用款单位自评与财政部门评价的考评机制，“对绩效优良的项目类别给予鼓励和支持，优先安排预算，反之则减少或不再安排”。 　　 　　（二）广州实施公共财政面临的困难 　　广州公共财政改革有力推进，对经济发展、财政收入快速增长起到了推动与保障作用，但财政管理仍存在 “越位”、“缺位”的现象，造成收入分配不公、公共资源浪费等问题。现阶段，实施公共财政面临的困难主要有以下方面： 　　1．公共财政的公共性不足 　　公共性是公共财政最本质的特征。财政管理体制的构建和改革、财政收支总量和结构的确定以及财政管理过程的实施，都必须服从于财政满足公共需要的目的。［6］414广州公共财政的公共性不足，集中体现在：政府提供的公共产品的范围没有充分满足社会公共需要，并且公共产品的价格也倍受质疑。广州市属全资国有企业广州市水务投资集团有限公司“至2010年12月底为推进西江引水工程、污水治理工程、河涌综合整治等工程项目建设融资220亿元”［7］，2012年“水投集团”属下市自来水公司公布“由于前期的治理工作每年需要偿还大额的利息，为弥补亏损需要向市民提升水价”［8］，问题在于市民对于企业的经营决策没有参与也并不知情，却要市民承受经营后果并支付更高的公共产品价格，损害了公共财政公共性的本质特征。 　　2．公共财政的透明度不足 　　财政透明度不足，导致财政资金被截留、挪用、贪污的事件时有发生，损害了政府的公信力，影响了民主法治、公平正义的实现。市审计局出具的《关于广州市2011年度市本级预算执行和其他财政收支情况的审计工作报告》指出：“经过对市教育局、