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清末新政与地方督抚探析 　　摘要：清末新政前后，地方督抚权力不断增长，逐渐成为一支有影响的、独立的能够左右清廷政局的政治力量。地方督抚参与新政，并积极建言献策，做出了重大贡献。“督抚新政”的成因，主要是因为中央实际权力的下降，以及地方督抚势力的崛起及其优秀政治品质，再加上因国内外危机而产生的忧患意识激发了督抚自身思想的转变，这样，使得督抚对清末新政的领导起到了重大的作用。 　　关键词：地方督抚；政治品质；清末新政；督抚新政 　　20世纪初，清政府也面临着国内外的深刻危机，特别是经过庚子事变和八国联军侵华，清政府与各国签订《辛丑条约》，从此，清政府完全沦为洋人的朝廷，成为洋人统治中国的工具。但是，清政府也逐渐意识到自己统治的危机，1901年，清政府开始筹划新政，当然，这与当时的民众疾苦与革命形势分不开，特别是随着庚子事变的解决，地方督抚的权力也逐渐上升了，对于整个清王朝的统治来说是一种直接的威胁。本文将试从权力演变的角度来探讨清末新政与地方督抚。 　　一、晚清地方督抚权力的起源与发展 　　清代督抚制度的起源可以追溯到明朝。总督与巡抚在明朝只是朝廷临时差遣的官员，因事设裁，辖区不定。清承明制，历经康雍乾时期，督抚制度逐渐完成其制度化的过程而基本定型，成为一种重要的地方行政制度。 　　鸦片战争以前，清中央集权高度发展，清廷控制着地方的军权、财权和人事行政权，又以布、按二司分割巡抚权力，以提镇武职牵制总督权力，因此督抚拥有的权力很有限，形成“内重外轻”的政治局面。庚子事变时期，清朝“王威素重”的中央集权权力体制开始向“内轻外重”的中央与地方双重权力结构转变。在1898-1901年几年间，地方督抚对清室帝位进行了异乎寻常的干预活动。1898年慈禧“废黜光绪”成为公开的秘密，统治集团内部由此开始异动，诸多大臣不同意慈禧的废帝举动，其中尤以东南督抚的态度最为明朗，刘坤一在给总督衙门的电文中说：“经权之说须慎，中外之口宜防，现在谣诼纷腾，人情危惧，强邻环视，难免借起兵端，伏愿我皇太后，我皇上慈孝相孚，尊亲共戴，护持宗社，维系民心”，并声明“坤一受恩深重，图报无由，当此事机危迫之际，不敢顾忌讳，而甘缄默，谨披沥具陈”。[1]刘坤一率先发难，东南各省督抚接踵效尤，纷纷对为穆宗立嗣的试探表示不同意见。又如1900年清政府向八国联军宣战，谕令各省督抚迅速筹兵筹饷，力保疆土，如有疏失，惟各督抚是问。而东南督抚十余人不奉诏，竟然漠视朝廷的对外宣战诏书，私与西方列强达成所谓“两不相扰”的东南互保协议。从这里我们可以看出这个时期是地方督抚权力的最高峰。清末新政期间，地方督抚的权势及对政局的影响进一步增加，出现“各省督抚之力，未尝不足以敌中央”的情形。[2]在清政府的决策中拥有很大发言权，“疆臣建议，每每立见施行”。[3]但是，同时朝廷也意识到地方督抚权力过大，因此，新政的一个重要目标就是中央集权，尤其预备立宪，明确标榜“大权统于朝廷”。这样地方督抚权力又被削弱了。 　　总之，地方督抚权力的演变是从小到大，最后变小的过程，在这个过程中，他们之间有维系也有矛盾，维系的话主要是当时清政府为了稳定时局，镇压农民起义，不得不依靠以汉族为主的地方督抚，同时，地方督抚也想通过这次机会获得更大的提升，再加上封建社会儒家忠君的思想影响，他们保持着很好的关系。矛盾特别是在清末新政时期，朝廷为了加强中央集权，对地方督抚的权力进行调整和收束，其中重要的是对军事权和财政权，当然，其他的还有司法权、外交权等等。这将直接触犯地方督抚的切身利益，最终导致清王朝走向覆亡。 　　二、地方督抚干政与清政府中央集权的实际效力 　　清末新政时期地方督抚的权力有一个逐步缩小的过程，庚子事变后，随着新政尤其是预备立宪的开展，清政府不断加强中央集权措施，地方督抚干政的影响力也有一个逐渐减弱的趋势。 　　庚子事变时期，地方督抚干政的影响力达最高峰的标志性事件是东南互保。光绪二十六年 （ 1900） ，以义和团运动与八国联军侵华战争交互冲击的庚子事变，是清王朝灭亡之前所遭受到最后一次重大的内忧外患危机。在北方局势一片混乱之中，由于顽固派的怂恿，以慈禧太后为首的清廷于五月二十五日悍然发布对外宣战上谕。同一天，清廷宣称中外战衅已开，谕令各省督抚招集义和团等类义民，以御外侮，并特令 “沿江沿海各省尤宜急办”。[4]然而奇怪的是，沿江沿海各省督抚却在自己的辖区内与列强商议东南互保。东南互保局面显然与清廷宣战状态相冲突，虽然可以说这是非常时期的非常举措，但无论如何都不可否认，有关各省督抚此举有着公然 “抗旨”的意味。然而，几乎所有的强势督抚均参与其中，使清廷无可奈何，而不得不承认互保的合法性。从这可以看出这时地方督抚不再听命于朝廷，他们从自己的自身利益出发，做出了这项重大决策，标志着他们的权力达到