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略论我国无居民岛屿管理体制 　　【摘要】：无居民岛屿是我国海洋国土的重要组成部分,岛屿及其周围海域蕴藏着丰富的海洋资源，具有很大开发潜力，对我国海洋经济发展、资源合理利用起到推动作用；同时，海岛又是海洋生态系统的重要组成部分，对于维持生态环境的平衡与协调发挥着不可替代的作用；有些海岛位于领海前沿，成为维护海洋权益的重要标志。目前我国无居民海岛开发还处于起步阶段，大部分海岛开发程度不高，资源未能得到合理利用，一般海岛重开发，轻保护，某些海岛资源、环境严重破坏。文章通过对无居民海岛的管理利用展开论述，建立起适合我国无居民岛屿的管理体制。 　　【关键词】：无居民海岛；保护；管理体制 　　 　　一、我国海岛的概述 　　 　　 我国是一个海洋大国，海岛众多，面积大于500平方米以上的岛屿有6000多个，其中约94％的岛屿为无人居住的岛屿。由于受地理位置，自然环境等因素的影响，无居民海岛具有一些不同于一般岛屿的特征，经济基础较差，生态系统更为脆弱。加之我国关于无居民海岛的法律制度不健全，目前仍然存在着掠夺式开发现象，挖沙、炸岛、采石等严重改变海岛地貌的事件时有发生，造成资源环境的严重破坏。[1] 　　 我国海岛具有以下特征：（1）大部分海岛分布在沿岸海域，距离大陆小于10km的海岛约占我国海岛总数的70%；（2）基岩岛的数量最多，占全国海岛总数的沙泥岛（冲积岛）占6.2%，主要分布在渤海和一些大河河口，珊瑚岛数量很少，仅占0.4%，主要分布在南海；（3）岛屿呈明显的链状或群状分布，大多数以列岛或群岛的形式出现；（4）面积小于 5km2的小岛数量最多，约占海岛总数的98%。 　　 在6500余个海岛中，有常住人口的海岛433个，占海岛总数的6%，面积占海岛总面积的98%以上，常住人口为452万。这些海岛都有不同程度的开发利用，但总体情况是开发程度不高，开发利用也不均衡。我国无居民海岛占海岛总数的94%而其面积仅为海岛面积的2%左右，基本上是尚未利用的荒岛。海岛的开发集中于少数几个大岛。 　　 　　二、无居民岛屿的界定 　　 　　 1982年《联合国海洋法公约》第Ⅷ部分岛屿制度第１２１条,岛屿制度规定，岛屿是四面环水并在高潮时高于水面的自然形成的陆地区域。但是并未对无居民岛屿的含义做出届定。我国海岸线漫长，海域幅员辽阔，岛屿众多。据统计，海岛面积在500m2以上的有6500余个，500m2以下的岛屿有上千个，其中有常住居民的海岛460余个，占全国海岛总数的6%；无居民海岛约占全国海岛总数的94%。岛屿面积约占全国陆地面积的8%；无居民海岛的面积占我国海岛总面积的2%。 　　 我国2003年7月1日起开始施行的《无居民海岛保护与利用管理规定》（以下简称《规定》）首次对无居民海岛作出界定。该《规定》第三十四条指出，无居民海岛，是指在我国管辖海域内不作为常住户口居住地的岛屿、岩礁和低潮高地等。根据这一规定，不作为常住户口居住地的海岛，即使有人常年在岛上进行海水养殖、旅游、军事等活动，也被视为无居民海岛。由此可见，海岛是否成为公民常住户口居住地是区分有居民海岛与无居民海岛的惟一标准。 　　 　　三、我国无居民海岛的管理体制的现状 　　 　　 由于历史原因,目前我国对海岛的认识还不够，海岛规划、立法和管理滞后，随着经济的发展，海岛开发利用活动的逐步增多，一些外来因素的刺激，使我国逐渐意识到对无居民岛屿的开发利用问题的重视。 　　 几年前，浙江沿海发生了一起外国人擅自登临无居民海岛的事件。他们不仅登临，而且临时使用---在无人岛上采集生态样本。我们只能袖手旁观，因为他们并没有违反中国的法律，我们没有任何法律和法规来限制他们的行为。即使他们想履行法定的手续登岛，我们都没有。这件事对官方震动很大，国家海洋局资质管理处处长王忠说：当时上了国务院的内部材料。[2] 　　 这对于我国加快关于无居民岛屿管理的立法工作敲响了警钟，之后，我国国家海洋局等部门联合发布的《无居民海岛保护与利用管理规定》于2003年7月1日起正式施行。根据该规定，自2003年7月1日起开放6000多个无人海岛的开发权，民间可租用50年。该规定填补了我国长期以来对无居民海岛管理无法可依的空白，对保护、保全无居民海岛，合理开发、利用无居民海岛，促进沿海经济，社会持续发展，显示出了不可低估的作用。 　　 《无居民海岛保护与利用管理规定》规范了主要的管理事项和程序，但对具体的管理事项和程序并未做出详细的法律规范，依据《无居民海岛保护与利用管理规定》的原则和基本精神，无居民海岛开发利用的管理事项和管理程序概括为：一是无居民海岛的炸岛、炸礁、爆破；二是无居民海岛的连岛：围岛工程，包括人工堤坝、大桥、隧道等和围海造田；三是无居民海岛的采石：挖沙活动；四是向无居民海