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论绩效考核和晋升机制对地方领导行为影响 　　摘要： 　　改革开放以来，一种更以绩效为基础的官员考核和晋升体系的存在，对地方官员在他们任期内具有战略意义的时间点上增加政府开支以提升自己的晋升前景形成了一种激励。同时，随着20世纪80年代初开始的行政分权和以财政包干为内容的财政分权改革，地方官员对政府预算支出的控制力也有了极大的提高，这为地方领导人在他们任期内的关键时刻战略性的加大财政支出提供了可能性。为此，试图以地方政府预算的制定为角度，从理论上探究以绩效为基础的干部考核和晋升机制对地方政府领导人行为的影响。 　　关键词： 　　政府预算；政绩；关键时刻；财政支出；晋升 　　中图分类号： 　　F24 　　文献标识码：A 　　文章编号2015 　　在过去的几十年中，在西方国家不论是在政治领域还是在经济领域有关政治经济周期的文献都大量出现。而这些对西方民主国家的相关研究表明，政府在选举年到来之前更有可能推行扩张性的货币政策和财政政策，并颁布实施大量福利政策，以为在接下来的选举中赢得选民的好感从而获得选票。而在我国，相关研究则相对较少，本文试图以地方政府预算的制定为角度，从理论上探究以绩效为基础的干部考核和晋升机制对地方政府领导人行为可能产生的影响。 　　1地方领导人受到的激励 　　区别于西方民主制国家的地方政府官员因要面对民众定期选举，而存在会成为各地方不同经济状况的替罪羊或受益人的风险，中国地方政府官员的政治仕途可能更多的取决于上级而不是他们管辖区内的普通民众，中国地方政府官员也因此在很大程度上有效避免了因普通民众的问责而降职的潜在风险。 　　在西方民主制国家，选民主要是根据个人或是国家的经济状况来评判领导人，而在中国，更多的是却是根据这些领导人做出的经济和政治成就来判断。自从改革开放党的工作重心从阶级斗争转移到经济建设以来，官员的选拔和任用就更多的基于考察他们发展经济使中国变得富强的能力而不仅仅是之前的政治忠诚度。改革开放后随着党对于经济增长的追求和强调，也出现了一个新的名词“政绩”，而对政绩更确切的表述可能是经济成就。为了制定有利于经济发展的激励机制，党和中央政府做出了巨大努力来使地方领导人的晋升和经济绩效之间的联系制度化。党的中央委员会和中央组织部为此出台了一系列党规例、纲领和其它重要文件。事实上，关于中国省级官员的经济责任制的一些实证证据已经开始出现。从1979年至1995年，以GDP年增长率为衡量标准的平均表现提高（降低）了省级官员晋升（终止）的可能性。 　　20世纪80年代中期，干部责任制引入到省级，用以规范任务分配，进行绩效考核。干部责任制的实现所导致的直接和也许意外的后果就是，地方官员现在更注重量化和易于衡量的项目，这样就难以避免的以摒弃难以量化的项目为代价。改革时期地方政府对大型开发项目建设有着持久性热潮，地方官员期望用这些经济建设成绩来打动上级官员。而这些项目被戏称为“政绩工程”或更直白地称作“干部晋升工程”。鉴于这些项目流行的现象，人民日报自2000年以来发表了超过400篇关于所谓的“政绩工程”的文章。 　　地方领导人在“政绩工程”上的过度支出不仅得到容忍，甚至还可能因此受到上级的提拔奖励，表面上看来似乎令人困惑。但是，地方领导者的上级也能从这些“政绩工程”中受益，他们可能因此而得到好评，并且反过来打动他们的上级。此外，从更高级别的领导者的角度来看，“政绩工程”背后的理由应该放置在信息不对称的背景下看待。中国地方领导人和他们的上级之间的关系类似于一个标准的委托代理关系，存在的主要问题是在这种关系中地方官员的天赋、能力，甚至他们的努力都难以直接观察。在西方民主制国家，选民“不能直接观察到现任决策者的素质，然而，他们能从可见的经济成果中获取到关于决策者素质的信息”。在中国，上级官员并没有掌握有关地方领导人的素质能力的比较全面的信息，且对于下属的长期监控因需要的成本花费巨大而难以执行。但大型的开发项目不同，它们不仅更可视而且可以量化，是比经济指标更可靠更直接的测量地方官员的能力和努力程度的标准。 　　从上级的角度来看，正因为大型开发项目需要大量的资金，使得他们可以较为精确的观察到地方官员为从地方民众和企业中获得支付大型开发项目所需的更多资源而付出努力的过程中表现出来的努力程度和能力。此外，地方官员在“发展地方经济”、“造福一方百姓”的旗号下，“跑部钱进”成为一种被默许的“合理”行为，成为考察干部能力和水平的一个重要标准，甚至被郑重其事地写进了一些地方和部门的“红头文件”。 　　从地方领导人的角度来看，以经典的职业生涯关注模型来作为他们表现的衡量标准是比较合理的。具体来说，霍姆斯特罗姆提出了正式的理论模型，就是在不完全信息下因对职业生涯的担忧导致的