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行政公益诉讼原告模式探讨 　　摘要：原告是行政公益诉讼制度的建立需要解决的首要问题。检察院、社会团体和公民的三元原告模式不仅有其现实基础，同时也有实现行政诉讼目的和完善行政救济制度的意义。在允许检察院、社会团体和公民作为行政公益诉讼原告的同时，也要注意尊重行政机关的首次判断权。 　　关键词：行政公益诉讼；原告；模式；救济 　　一、问题的提出 　　近年来，一些损害公共利益的事件不断涌现，人们渴望有一种制度能让公民或者团体等主体，依法将实施损害公益行为的一方诉至法院，最终达到维护公益的目的。在这种背景下，公益诉讼越来越受到人们的关注。随着新《民事诉讼法》对公益诉讼的认可，呼吁建立行政公益诉讼制度的呼声也越来越强烈。 　　然而，行政公益诉讼的建立不是一朝一夕的事情。其建立需要解决很多事情，如行政公益诉讼的启动、程序、配套制度等等。在这些问题中，原告的资格问题则是需要解决的首要问题，因为其涉及到审判程序能否启动。 　　二、行政公益诉讼的广义与狭义之分 　　行政公益诉讼的原告与行政公益诉讼本身的关系密不可分。甚至在一定程度上可以说，行政公益诉讼概念的界定是该诉讼中原告确定的基础。杨建顺教授认为，行政公益诉讼可以分为广义上的和狭义上的两种。“广义上的行政公益诉讼是指公民、法人或者其他组织，认为行政主体的作为或者不作为违法，对国家利益、社会公共利益或者他人利益造成侵害或者可能造成侵害的，皆可以根据法律的规定向人民法院提起的行政诉讼。”而狭义上的行政公益诉讼和广义上的行政公益诉讼区别在于，“狭义上的行政公益诉讼明确地将追求个人利益保护的主观诉讼情形排除在外”。① 　　笔者认为，公民个人的利益往往是包括在公共利益之内的，因此，在追求公共利益的大前提下应允许公民对个人利益的追求，这也是推进行政法治的动力之一。因此，本文关于原告的探讨是在广义行政公益诉讼的前提下展开的。 　　三、行政公益诉讼的原告模式 　　我国现行《行政诉讼法》第二条的规定将与行政行为没有直接利害关系的人排除在了原告这个主体之外。然而，在行政行为致使公共利益受损的事实不断出现的情况下，很有必要“允许那些没有利害关系的人能够代表公益或者没有能力起诉的弱势群体对行政行为提起诉讼”。② 　　关于行政公益诉讼中的原告，分别有一元模式，二元模式和三元模式。一元模式只允许检察院可以作为行政公益诉讼的原告；二元模式则允许检察官和和会团体可以作为行政公益诉讼的原告；三元模式而允许检察院、社会团体和公民作为行政公益诉讼的原告。③ 　　笔者赞同三元模式说。因为检察院、社会团体和公民作为行政公益诉讼的原告都是有其法律基础和现实意义的。 　　（一）检察院作为行政公益诉讼的原告 　　检察院作为行政公益诉讼原告有其宪法基础的。我国《宪法》第一百二十九条规定，“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关。”因此，行政机关作为执法机关，其所作出的行政行为是否符合宪法和法律的规定，自然要受到检察院的监督。提起行政公益诉讼作为一种监督和补救方式，理应属于其检察权的内容之一。 　　检察院作为行政公益诉讼原告也是有其现实意义的。因为，现时的行政主观诉讼制度、外部监督制度和行政主体内部自我监督对国家和社会公共利益的维护都是存在不足的。④检察院中设有民事行政科这个部门，其本来就承担着民事、行政案件的抗诉等方面的工作，其在民事和行政案件这方面也有较强的专业性，让其承担国有资产流失等行政公益诉讼的起诉工作也是就比较合理的。 　　当然，为了尊重行政机关的裁量权，在司法和行政之间保持一种相对平衡和稳定的状态，我们可以借鉴日本的“行政厅首次判断权理论”⑤。在检察院要针对损害公益的行政行为提起公诉之前，应就相关情况先向行政机关提出检察建议。给予行政机关自我纠正的机会，这样可以避免过度干涉到行政机关的首次判断权，同时也可以减缓检察院的压力。视行政机关是否答复，或者根据具体的答复情况作出起诉与否的决定。 　　（二）社会团体作为行政公益诉讼的原告 　　社会团体作为行政公益诉讼的原告符合社会团体自身所具有的公益性。我国《社会团体登记管理条例》第二条规定：“本条例所称社会团体，是指中国公民自愿组成，为实现会员共同意愿，按照其章程开展活动的非营利性社会组织。”从以上条文我们可以看出，社会团体具有自治性、公益性。这也是契合行政公益诉讼的公益性的。无论是诉前还是诉中，社会团体都可以利用其社会影响力，能在一定程度上抵抗违法的行政行为，帮助公民个人实现其合法权益。⑥ 　　社会团体作为行政公益诉讼的原告有利于公益诉讼制度的完善。如文章开头所述，新《民事诉讼法》第五十五条的规定事实上是肯定了社会团体这种公益性组织在公益诉讼中的原告地位的。因此，笔者认为，将社会团体纳入行政公益诉讼原告的范畴，实质上也是使行政公益诉讼的原