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设立行政法院热冷思考 　　摘要：近年来，人民法院面对行政诉讼困境，不断创新行政审判体制和工作机制，但效果不够理想。很多学者认为设立独立的行政法院是破解行政诉讼困境的良策，但我国《宪法》和《人民法院组织法》并未对设立行政法院提供充分的法律依据，域外行政审判体制不能成为我国设立行政法院的理由，我国历史上出现的独立的行政诉讼组织形态仅是形式意义上的行政法院，不足以借鉴、参考。在我国，行政诉讼困境的突破并非设立行政法院所能担当。设立行政法院并不是实现行政审判专业化的必由之路，其成本也需要理性考量。 　　关键词：行政审判；行政法院；行政诉讼法 　　中图分类号：D922.1文献标识码：A文章编号：1003-0751（2015）02-0056-05 　　我国《行政诉讼法》开始实施于1990年，迄今已有二十多个年头。随着社会的发展，该法在实施中凸显诸多与现实不相适应之处。立案难、审理难、执行难，已经成为我国行政诉讼的三大“顽疾”。为了克服行政审判体制的弊端，学界和司法实务界提出了设立行政法院的动议。①有学者提出，将相对独立于地方政府的铁路运输中心法院进行改造，由其受理行政案件。②有学者认为，目前的跨区域管辖行政案件是对未来行政法院的初步探索。③2014年11月1日，十二届全国人大常委会第十一次会议表决通过了关于修改《行政诉讼法》的决定，修正后的《行政诉讼法》将于2015年5月1日起施行。根据新《行政诉讼法》的相关规定，结合全国人大常委会办公厅2014年11月举行的“详解新行政诉讼法焦点热点问题”新闻发布会的相关内容，可以发现设立行政法院的思路已经深深影响我国行政审判体制改革的走向。我国法律体系已经基本形成，对于新《行政诉讼法》中的有关规定以及最高人民法院积极探索跨区域管辖行政案件的实践，我们需要冷静思考、认真对待。 　　一、现行行政审判体制下的探索 　　多年来，人民法院面对行政诉讼困境，不断创新行政审判体制和工作机制。自1990年《行政诉讼法》实施以来，最高人民法院先后制定了18件涉及行政诉讼的重要司法解释，发布了16件相关司法指导性文件和200余件法律适用问题的批复。近年来最高人民法院主导、地方各级人民法院积极参与，努力推进行政诉讼管辖制度改革，试行异地交叉管辖、指定管辖和相对集中管辖。这些措施基本上是围绕行政管理区与司法管辖区适度分离的思路展开的，取得了一定成效。如浙江省台州市中级人民法院从2002年开始对行政案件试行异地交叉管辖，从官方发布的统计数据来看，异地管辖案件的原告胜诉率为35.14%，而同期由当地法院管辖的案件的原告胜诉率仅为13.95%。海南省将被告为市县级政府的案件提级管辖后，行政案件数量明显增多，原告胜诉率也大幅上升。但是，上述管辖改革措施实行一段 　　收稿日期：2014-11-20 　　*基金项目：江苏省高校哲学社会科学重点研究基地苏州大学公法研究中心重大招标项目“行政程序与行政诉讼法律制度研究”（2010JDXM040）。 　　作者简介：汪厚冬，男，苏州大学王健法学院博士生（苏州215006）。 　　黄学贤，男，苏州大学王健法学院副院长，教授，博士生导师（苏州215006）。 　　时间后，其“试行效应”逐渐递减，甚至出现了试行法院的原告胜诉率低于非试行法院的反常情况。在交叉管辖实践中，据一些法院反映，交叉管辖无法避免行政机关之间互相打招呼，从而使被告间接地对管辖法院施加压力的情况发生。最高人民法院对提级管辖进行调研后发现，采取上提一级管辖的做法不能从根本上解决问题。如从全国范围看，以作为司法公正和服判息诉指标的上诉率为例，实施提级管辖5年（2008―2012年）间，上诉率分别是5920%、63.14%、70.46%、69.31%、70.06%，呈现不断攀升的势头。对于相对集中管辖这种方式，笔者认为，其无法避免行政机关之间相互打招呼的问题，并且会加大案件审理与执行的难度。④ 　　总之，由法院系统自行推进的行政诉讼管辖制度改革，在一定程度上保证了人民法院公正审判并取得了一定效果，但并未从根本上解决行政诉讼的三大“顽疾”。“这些改革只是现阶段审判不独立的产物，是特殊历史阶段的权宜之计，不具有普适性。”⑤如何保障行政审判的独立性，是突破行政诉讼困境需要解决的首要问题。对此，新《行政诉讼法》从两个方面进行了探索：一是规定经最高人民法院批准，高级人民法院可以根据审判工作的实际情况，确定若干人民法院跨行政区域管辖行政案件；二是规定对国务院部门或者县级以上地方人民政府实施的行政行为提起诉讼的案件，由中级人民法院管辖。最高人民法院也积极探索跨区域管辖行政案件，提出利用铁路法院原来的框架，把一部分行政案件，包括一部分与交通有关的刑事案件、与行政诉讼有关的民事案件，以及条件成熟时的其他一些案件，指定到原来的铁路运