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项目代建制存在问题及应对措施 　　摘　要:在集中管理模式下,工程项目经常出现三超现象。随着我国建设投资管理体制的改革,产生了新的管理模式――代建制。但是,在其发挥优势作用的同时,也存在一些问题亟待解决。 　　关键词:代建制;代建单位;代建合同;建设管理 　　 　　在过去的20年里,我国对政府投资工程基本上延续了计划经济时期“投资、建设、管理、使用”混为一体的集中管理模式。在这种模式下,由于行政权力直接介入工程项目的实施,形成一大批“钓鱼工程”和“三超工程”　(超规模、超标准、超投资)。在职责划分、经验积累、监督管理、竞争环境上都存在着许多难以克服的问题,因此产生了代建制。代建制是我国建设投资管理体制的一项重大改革,也是针对政府投资项目建立的一种建设管理模式,在市场化运作、项目管理等方面,均体现了独特的优势。但是代建制运行的前期还存在着一些问题。 　　 　　一、代建制存在的问题 　　 　　1.代建单位的法律地位有待明确,与使用单位的责权利关系需要进一步划清。从目前情况看,代建单位的法律地位不明确。在办理各种工程建设手续的过程中,其身份难以被有关行政管理部门认可,造成工作被动。代建单位与使用单位的职责、权利和义务的划分还不清晰,代建合同的签订方式和内容不规范。 　　2.代建市场尚待培育,缺少水平高、专业性强的代建主体。目前,各地对代建单位的资格条件和市场准入要求比较模糊,对代建单位的资质认定、等级划分等没有明确的标准和依据。代建市场处于发育期,代建主体少,尤其缺少经验丰富、水平高的代建企业,还未形成良性的市场竞争。 　　3.代建服务计费无明确规定,标准偏低。代建费用的计算不尽合理。目前,我国实施代建制的地区大都对履行代建人职责所获取的代建费用有原则性规定,即通过公开招投标方式,按工程投资总额的一定比例确定代建费用,其总额不超过现行标准的建设单位管理费上限。这一原则虽然已经在许多城市中采用,但在实践中易产生的问题。 　　4.如何建立合理的代建单位激励约束机制有待进一步探索。许多地方对于代建项目节约投资进行提成奖励,其目的是鼓励代建单位千方百计控制投资、节约建设资金。但在实施过程中,这一规定有可能对代建单位产生误导,诱使代建单位为赢取节支奖励而偷工减料、降低建设标准,从而使工程质量难以得到有效保证。另外有些使用单位总是要求代建单位要尽量用完批准的投资,使两者之间产生利益冲突,造成工期拖延。 　　5.政府部门直接管理的组织模式,增加了日常工作量和行政风险。各地代建制的组织模式各异,但基本都是政府有关部门直接管理代建项目的组织实施,这使得主管部门直接面对代建项目实施过程中的各种矛盾和问题,过多陷于具体事务,增加了日常工作量,不利于提高工作效率。另外,有些地方还采取政府管理部门与代建单位、使用单位共同签订代建合同的方式,由于代建合同的内容十分详尽和繁杂,主管部门在项目实施过程中稍不留意,就有可能因各方对合同内容理解上的差异等原因而引发仲裁或行政诉讼,加大了行政风险。 　　6.未全面实行工程担保与保险制度。我国没有对政府投资工程建立强制性的履约保证制度,而是赋予业主自愿执行履约保证制度与否的选择权,形成了一个很大的制度缺陷,使我国政府投资工程的履约情况不理想。因此我国离国际惯例中主要依靠工程担保来防范工程风险的要求还有很大的差距。虽然实行代建制时一般要求代建单位提供履约保函,但同样会遇到上述问题。 　　 　　二、完善代建制的建议 　　 　　1.加强代建合同管理。 　　(1)明确代建合同性质及其适用法律。政府投资项目代建合同属于何种性质,适用何种法律目前仍存在争议。如果代建合同具有行政性,则在遵循合同法一般原则的基础上,委托人还拥有特权,享有合同履行中的监督权、指挥权、单方变更权、解除权以及制裁权。 　　(2)明晰代建人的地位与职责。代建制实践过程中,由于代建人在国家基本建设程序中没有法律赋予或认可的地位,无法得到各级政府和建设相关管理、备案部门的认可,因而在操作过程中遇到很多困难。因此,要取得代建制度的预期效果,需要从立法层面对代建人的地位和职责加以确定。代建单位向委托人提供的是管理服务。由于管理服务在实际工作中难以考量,代建合同如果对工作范围界定不清、相应责任规定不明,容易造成代建单位缺乏约束力和责任感,工作效率低下,难以实现设立代建制度的初衷。因此,在签订合同及合同运行中,委托人应明确量化工作范围,构建动态的目标考核体系,明确违约责任,形成公平合理的责任界面。 　　(3)推荐示范性合同文本。实际工作中,合同签订的过程就是合同当事人讨价还价多次博弈的过程,最终合同文本的公平合理性与当事人的谈判能力息息相关。为了保证代建制度的顺利推行,避免合同交易谈判陷阱,简化手续,降低交易成本,推进代建合同管理工作