地方应对气候变化立法现状与关键问题初探.docVIP

地方应对气候变化立法现状与关键问题初探 　　摘要：地方是应对气候变化活动的实施主体，通过立法来保障和支持地方减缓和适应气候变化行动十分必要。在国家专门性立法空缺的背景下，地方应对气候变化立法面临着立法时机、模式选择、利益协调和执行机制等一系列挑战和问题。地方立法者要重点把握经济关系变革性、利益相关者需求、社会实践成熟性、法律效力等级、立法路径、专门性制度、立法起草机制、法律执行机制等要素，以保障地方应对气候变化立法工作的预期实效。 　　关键词：应对气候变化；立法；温室气体；地方 　　中图分类号：DF46 文献标识码：A 文章编号：1671―6604（2013）05―0028-06 　　一、研究背景 　　全球气候变化深刻影响着人类生存和发展，是全人类共同面临的重大挑战。几十年来，世界各国不断加深认知、不断凝聚共识，在《联合国气候变化框架公约》及其《京都议定书》等国际公约框架下，积极开展应对气候变化领域制度建设和政策创新。特别是近年来，立法保障逐步成为应对气候变化的重要举措，且相关制度建设的工作重心逐步从国际谈判、国家政策落实到地方行动。地方层面受气候变化影响的差异性较大，应对基础能力不一，可掌控调控手段不如国家层面丰富，立法条件千差万别，但地方减缓和适应气候变化的需求性和迫切性更强烈，与各地发展阶段、产业结构、生活方式、人口规模、自然条件和资源禀赋等因素密切相关。开展地方应对气候变化立法的时效性和针对性更强，可为当地生态文明建设提供系统化制度保障，以促进发展转型，提升能源资源效率，增强绿色竞争力，实现清洁低碳增长。 　　（一）国内外应对气候变化立法背景 　　为提升低碳发展竞争力，落实温室气体减排义务，发达国家和地区纷纷以应对气候变化专门立法形式，明确国家相关部门职责，促进低碳经济社会发展。早在1998年，日本为践行京都议定书协定，率先通过《全球气候变暖对策推进法》。2008年，英国颁布了《气候变化法案》，这也是第一个比较成熟的专门性应对气候变化立法。德国已形成了以温室气体排放管制法律体系为核心、以节能和能效法律体系、可再生能源法律体系为主要支撑的气候保护法律体系，欧盟、美国、澳大利亚、新西兰等国家和地区也做出许多开拓性的立法工作。全球立法者联盟组织发表的第三版《气候法规研究》透露，2012年33个接受调查的国家中有32个已经出台与气候相关的立法，或者正在这方面取得显著的进展。整体来看，欧美发达国家在应对全球气候变化、抑制温室效应的立法问题上采取了先行先试、逐步完善的思路，并具有三个显著特征：一是体系化，如欧盟有可再生能源、能效、碳交易的专门立法，英国有碳排放报告并配有一系列实施细则和行动方案；二是可操作性，欧美发达国家对具体操作制度的规定比较详细，非常重视成文法的制定；三是目的导向明显，欧美发达国家立法宗旨多偏向于改进人民福利和保护环境，如英国直接将2050年减排80%的温室气体目标列入应对气候变化法案。 　　中国一贯高度重视气候变化问题，把积极应对气候变化作为关系经济社会发展全局的重大议题，“十一五”以来，全国人大先后制定或完善了《节约能源法》、《可再生能源法》、《清洁生产促进法》、《循环经济促进法》等相关立法，国务院也先后制定了《应对气候变化国家方案》、《可再生能源中长期发展规划》、《可再生能源发展“十一五”规划》；2009年《全国人民代表大会常务委员会关于积极应对气候变化的决议》出台，6条内容主要阐述了应对气候变化的原则和导向；2011年国务院发布《“十二五”控制温室气体排放工作方案》，明确了2011至2015年我国应对气候变化的目标任务和政策措施，为节能减排和建设两型社会奠定了制度基础。当前，我国国家层面应对气候变化立法工作主要有四个特点：一是关联性法律多，专门性立法少，已出台的多是节能、可再生能源、循环经济等相关法律，还没有应对气候变化的专门性立法；二是政策措施逐步丰富，法制化保障亟待启动，除国务院的控制温室气体排放方案以外，国家发改委、科技部、住建部、交通运输部等部门性专项规划、规章制度和政策措施日渐丰富，这些重大政策举措也迫切需要通过立法形式确定下来；三是立法时机逐步成熟，立法关注度不断提升。近年来，政府、企业、公众的气候变化意识逐步加强，利益相关者的立法诉求开始高涨，低碳立法成为近年来人大提案焦点；四是立法前期研究已深入开展，中国发改委开始着手组织国家层面的立法调研和准备工作，中国社科院、中国政法大学等机构也在积极开展研究，并公开征求社会意见。 　　（二）地方应对气候变化立法现状 　　积极应对气候变化、促进绿色低碳发展是国家重大战略决策，也是促进地方经济社会发展转型的重大机遇和重要抓手。2008年，我国启动省级应对气候变化方案项目，旨在通过地方战略和行动来贯彻落实国家方案，这也标志着气候变化