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我国公众参和行政决策动力机制研究 　　[摘要]党的十八届四中全会提出要健全依法决策机制，并把公众参与作为重大行政决策法定程序之首。公众参与行政决策是协商行政的产物，其参与功能的实现离不开一系列制度保障，更离不开动力机制的支撑，即通过公众参与动力机制的有效与优化来突破当前公众参与有效性不足的瓶颈。因此，应整合政府与公众两方的需求重合度，充分运用激励、约束、透明度三种手段，建立起公众与政府间利益协调、价值兼容、信息交流的公众参与行政决策动力机制。 　　[关键词]公众参与；行政决策；动力机制 　　中图分类号：D916文献标识码：A文章编号：1008410X（2015 　　行政决策中引入公众参与是现代民主政治的产物，是行政决策民主化的最直接体现。“民主决定于参与――即受政策影响的社会成员的参与决策”[1]（P12）。“这种对不同社会力量的开放形式有助于定位冲突的潜在来源，对立的场域以及能够达成妥协的范围，并积极寻求达成共同协议”[2]。其中，参与性和透明度构成公众参与的基本内核，而有序下的有效性乃是其价值归宿。 　　一、公众参与有效性困境与动力机制缺失 　　公众参与中的“参与”不是目的，更不是决策，核心问题是公众有序参与的效果。因为，有效的公众参与在任何国家都不意味着公众的意见必须被采纳，而是应该有平等的参与机会、充分的意见表达并得到足够尊重与反馈以及知晓整个公共决策过程与结果，从而提高决策质量与可接受性。质言之，公众参与是通过互动与协商影响公共决策并最终达成“合意”的过程。 　　自20世纪80年代公众参与理念传入以来，我国公众参与活动发展很快，听证会、论证会、公民评议等形式的参与实践活动呈现出多样化的生动景象。与之相伴，公众参与的制度建设更是得到立法部门和政府的足够重视，从中央到地方出台了大量政策和制度规范予以引导和保障。十六大以来，中国共产党一再提出决策科学化、民主化的目标，规定了与群众利益密切相关的公共政策要公开听取意见等。国务院还出台了《全面推进依法行政实施纲要》等纲领性文件对行政决策科学化、民主化、法制化做出全面部署。自2004年以来，几乎每年政府工作报告都提出了公众参与行政决策的要求。但是，从参与领域、参与方式和参与效果等方面看，我国公众参与行政决策的状况不容乐观，与制度设计的目标和人们期待的结果相距甚远，普通公民很难真正参与到重大决策的制定中①。 　　总之，中国公众参与还不是真正的公众参与，即决策权仍主要由政府独享，公众和专家参与在更大程度上属于信息提供，甚或仅仅被作为必经程序而徒具形式意义。 　　什么原因导致我国实际存在的非理性参与和象征性参与情况存在呢？这与理论上对公众参与有效机制的认识不够科学有关。笔者以为，有效的公众参与行政决策机制应包括两个层次：第一个层次，要有推动公众参与决策机制正常运行的“动力源”，即要有出于自身利益而积极推动和监督制度运行的政府、组织和个人；第二个层次，要有规范稳定配套的公众参与行政决策制度体系。就理论逻辑而言，两者相互依赖、缺一不可，动力机制是内在约束并决定了公众参与的走向及能动性，动力机制的最重要社会表现是活力，而制度体系只是其外在保障。换言之，如果缺乏有效的参与“动力源”，缺乏足够的公众意愿与政府的真心回应，即使再完备的制度体系，也会走样或失去意义，甚至成为决策链条上可有可无的制度摆设。听证会变成“听涨会”、可行性论证成为“可批性论证”即是例证。以听证会为例，听证会是最早引入我国也是为人们所推崇的公众参与方式，在《价格法》等多部法律、法规中做出规定，地方政府和政府部门也制定了大量程序性规定，但其实施效果却很不理想，听证程序“形同虚设”，公众的听证热情逐步减退，政府的公信力受到严重损害。个中原因就在于公众参与行政决策的各方主体普遍动力不足，尤其是行政机关缺乏协商决策理念和互动回应的动力，甚至对公众参与充满“敌对”和怀疑。 　　其实，国外的理论和经验也说明，“面对面的协商与交易利益的意愿是合作的必要条件”[3]（P15），而这绝非仅靠制度预设及程序约束所能解决的，而是需要有具备公民意识、参与意识的公众，特别是要有具备足够意愿推动公众参与的政府。这对于仍处在政府主导模式的我国而言则更为关键。因为无论公众参与意愿多强烈、能力及水平多高，最终决策者仍是政府。政府不仅担负公众参与方案的设计与组织、参与信息的充分及时发布，还要向公众予以回应与反馈等。特别需要强调的是，由于我国公众参与的兴起在某种意义上是在社会矛盾凸显、社会管理重压下中央顶层设计的结果，随着动力传导机制衰减等因素，最终体现在很多地方政府的能动性上既不充分也不均衡。 　　因此，从当前无参与、假参与和象征性参与逐步过渡到实质性参与，破除有效性局限，理论与实践进路不能仅仅停留在公众参与行政决策的制