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我国新型农村社会养老保险实践探索政策亮点和建议 　　摘要我国农村社会养老保险的发展历程从上世纪80年代至今,经历了四个阶段的发展。针对其面临的外部挑战和固有弊端,不少地区均开展了积极探索与改革。基于此,国务院于2009年9月颁布《关于新农村社会养老保险试点的指导意见》。作为试点之一的湖北省武汉市相应出台《武汉市新型农村社会养老保险试行办法》,开始试点工作。新农保较传统型制度有不少亮点,但仍有进一步改进的空间。 　　关键词农村社会养老保险 新农保 《关于新农村社会养老保险试点的指导意见》 　　中图分类号:D632 文献标识码:A 　　 　　一、 建立新型农村社会养老保险的必要性分析 　　(一)农村养老问题面临的外部挑战。 　　第一,人口老龄化日益严重。首先,老龄人口在总人口中比重大。据我国第五次人口普查结果,60岁以上老年人口为12,998万,占总人口的10.46%,其中乡村老年人口为8,556万,占全国老龄总人口的65.83%。其次,老龄化趋势发展迅速,又由于人口基数较大,该问题在农村比城市更突出。这将给农村劳动人口以巨大压力,为家庭养老带来沉重负担,急需农村社会养老保险制度(以下简称“农保制度”)为农村老年人口提供基本保障。 　　第二,传统家庭养老功能弱化。“养儿防老”这一中国传统养老模式的作用因社会经济转型加速、计划生育政策等因素影响而弱化。一方面,农村家庭结构由大家庭逐步转变为4-2-1或4-2-2模式,由多对夫妇供养一对老人变为一对夫妇供养一至两对老人。随着子女的出生和入学,家庭收入明显向其倾斜,家庭养老功能大大削弱。另一方面,大量青壮年外出打工导致“空巢家庭”的出现,客观上造成独居老人在精力和财力上获得的来自子女的关注和支持有所减少;主观上,传统孝道观念在现代人心中的淡化更加剧了建立农保制度的紧迫性。 　　第三,城市化和工业化进程冲击小农经济。作为生产和生活资料的土地在农村家庭经济中扮演重要角色,但随着城市化和工业化进程的加快,大量农村土地被政府以较低价格征用,农民得到的补助相比土地资源应该带来的收益显得微不足道,不少农民因此成为无地、无业、无保障的“三无”人员。土地保障功能明显下降,对农村人口养老问题造成潜在威胁。 　　(二)传统型农村社会养老保险存在的问题。 　　我国传统型农保制度以家庭自我养老为主、集体养老为辅,其探索过程分四个阶段:第一阶段(1986-1992年)是早期试点阶段;第二阶段(1992-1998年)是试点推广阶段;第三阶段(1998-2003年)为试点衰退、停滞滑坡阶段;第四阶段是2003年以后,进入新农保试点探索阶段。我国传统型农保制度在推行过程中逐步暴露出其固有弊端和实施不力的情况,主要问题如下: 　　第一,缺乏中央统一立法。农保制度演进过程中最具代表性、专门规范农保制度的法律规范是1992年1月民政部颁布实施的《县级农村社会养老保险基本方案》(以下简称《基本方案》),其他均为在此基础上修改而成的地方性法规。而该方案也因遵循原则、筹资渠道、养老金待遇等方面存在设计缺陷,实际操作性不强。由于缺乏统一立法,不少地区参保率低、基金运行困难,相关工作难以开展。尽管由于地区经济发展不平衡,不可能要求各地实施相同保障水平,但若任由地方政府构建各自的制度标准,必将造成区域间不平等,随着人口的流动性将带来一系列问题。因此,中央的统一原则和宏观调控对各地进行有效而持续的实践十分必要。 　　第二,保障水平低,覆盖范围不足。《基本方案》中对农民参保采取自愿原则,而中央给予的财力支持严重不足,集体经济整体实力不强,国家和集体的补助不到位,导致“个人缴费为主,集体补助为辅,国家政策扶持”的筹资模式实际成为个人养老储蓄模式,加上农民收入普遍不高,必然导致低保障水平,不少农民干脆放弃参保。 　　第三,农保基金保值增值困难。《基本方案》规定,“基金以县为单位统一管理,主要以购买国家财政发行的高利率债券和存入银行实现保值增值”。由于缺乏合适的投资渠道和专业的投资人才,社保基金往往被存入银行,而银行利率和通胀率随经济形势的波动让养老保险基金难以保值,更难以增值。同时,缺乏对基金筹集、运营和发放的监督机制,基金被挪用、挤占等违规操作时有发生,加剧了农民对制度的不信任感。县级管理的低统筹造成资金的高度分散和管理不便使安全性问题成为隐患。 　　第四、制度设计公平灵活性不足。首先,公平性缺失。传统农保制度未设置统筹账户,缺乏社会互济性,保富不保贫――真正需要保障却无力缴纳保费者被排除在外,或被迫选择较低缴费档次,因而将来领取的养老金数额少,但收入较高的农民则多缴多得。其次,灵活性缺乏。制度设计并未充分估计地区间经济发展水平的差异,各地运行同一模式不利于制度推广。而县级统筹制将对保险关系的转移接续造成困难,