人民监督员主动性工作机制的研究.docVIP

人民监督员主动性工作机制的研究 　　人民监督员制度经过几年的试点已逐渐成熟，建立了诸多规范性工作机制，尤其是对犯罪嫌疑人不服逮捕决定的、拟撤销案件的和拟不起诉的“三类案件”的硬性监督开展得较为规范、严格，但总得来说，人民监督员外部监督的效力仍未充分显现，在推进人民监督员制度法制化进程中，需要将工作的重点放在人民监督员监督机制建设上，突出人民监督员监督的独立性和主动性，增强监督效果，提高检察机关办理自侦案件的透明度和人民监督员监督的权威性。 　　 　　一、人民监督员监督工作面临的最急切的瓶颈 　　 　　目前尚属“法律拟态”的人民监督员制度上升为“具体适用法律”是必要的，它是完善人民监督员功能的根本保证。根据试行的人民监督员制度，人民监督员的法律地位是代表社会公众监督检察机关执法办案活动，属于来自检察机关外部的监督和制约。然而，影响人民监督员外部监督效力发挥的主要因素主要有人员选任、机构设置和监督机制三个方面： 　　在人员的选任上，大多数检察机关，尤其是地市级以上的检察机关的人民监督员的遴选还是以检察机关为主导，人民监督员的监督权利由检察机关授予。但可喜的是部分检察机关在地方人大常委会的支持下，人民监督员的选任由“内任”转为“外聘”，极大地增强了人民监督员的监督权威。 　　在机构设置上，一些地方的检察机关设了独立的人民监督员工作机构，属于检察机关的内设机构，称为人民监督员办公室。人民监督员的监督活动大都由人民监督员办公室来组织。从人民监督办公室的职能来看，虽然只是起到服务、协助、传达、协调等辅助作用，但与其设立的初衷基本是相符的，尚不存在大的问题。 　　在监督机制上，现阶段人民监督员的职责与监督程序主要还是由检察机关确定，试点工作开始以来确立的一套人民监督员监督机制，基本上是遵循业务部门报送或监督邀请一监督办公室周转一人民监督员监督一执行与反馈的流程模式。这一套机制在程序上还是检察机关内部业务部门占据主动，很大程度影响着程序的启动权，保障人民监督员主动发现问题、启动程序的机制不够，“三类案件”还好一些，“五种情形”(应当立案而不立案或者不应当立案而立案的；超期羁押的；违法搜查、扣押、冻洁的；应当给予刑事赔偿而不依法予以确认或者不执行刑事赔偿决定；检察人员在办案中有徇私舞弊、贪赃枉法、刑讯逼供、暴力取证等违法违纪情况的)的发现、监督渠道还显得比较窄，从而很难保证监督效果。 　　由于人民监督员制度是在检察机关自系统内引入外部监督机制的制度创新，目前所表现出的外部监督与体内循环并存、并以体内循环为主的操作方法是可以理解的。但是尽建立人民监督员主动性机制是深入推进试点改革的需要，是加强和改进职务犯罪侦查工作的需要，更是社会进步和法治发展的必然要求。 　　 　　二、人民监督员主动性工作机制的可行性研究 　　 　　人民监督员主动性工作机制是指人民监督员工作机制的建立、运作及完善均以人民监督员为主体，以充分发挥人民监督员的主观能动性，维护人民监督员的监督权威，促进检察工作水平的提升。人民监督员主动性机制是一个程序性问题。一般来讲，程序性的改革主要有两种形式：一是直接通过立法的形式全面确立新程序规则；二是在原有规则下逐步研究完善最终推动立法。人民监督员制度是依托中国特色的检察制度而设立的，可供参考的经验不多，前一种途径走不通，只能在试点工作中加强研究和实践，积极稳妥地进行创新。笔者试从以下三方面分析： 　　 　　(一)理论依据 　　人民监督员制度经报党中央批准并报告全国人大常委会备案后方在全国开展试点的。人民监督员制度实践着宪法的精神、具有充分的法律依据。我国宪法第2条规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。”“人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务”。第27条第2款规定：“一切国家机关和国家工作人员必须依靠人民的支持，经常保持同人民的密切联系，倾听人民的意见和建议，接受人民的监督，努力为人民服务”。第41条规定：“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利。”此外，《刑事诉讼法》、《人民检察院组织法》、《检察官法》也均有相关的规定。最高人民检察院《关于实行人民监督员制度的规定(试行)》、《关于人民监督员监督“五种情形”的实施规则(试行)》，以及各地检察机关出台的人民监督员工作试行规则，均要求为人民监督员开展工作创造履职便利。这些规定为人民监督员主动性工作机制的建立提供了法律依据。 　　 　　(二)实践依据 　　在近年来的检察实践中，各地检察机关越来越重视人民监督员知情权保障，开展了一系列保障性的活动，为工作创新与完善打下了良好的基础，尤其是今年以来，以“保增长、保民生、保稳定”为为中心，更加注重发挥人民监督员工作的主动性，开展了